Los pros y los contras de la propuesta de la Ley de Financiamiento

Como era previsible, la propuesta de ley de financiamiento del gobierno nacional generó un gran debate, en el cual se han analizado los que, en opinión de los analistas, serían sus aciertos y también sus falencias.

A favor

Dentro de los pros hay cuatro que sobresalen. En primer lugar, la simplificación del régimen tributario que propone, la cual reduciría los costos para los contribuyentes, facilitaría la administración de los impuestos, contribuiría a disminuir la elusión y la evasión y gracias a todo ello aumentaría la productividad de los tributos y contribuiría a aumentar el recaudo. Parte de este empeño está presente en la extensión de la base del IVA , que limita a unos pocos los bienes y servicios excluidos y exentos, junto con la reducción del número de tarifas a dos (0 y 18%).

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El esfuerzo de simplificar también está presente en la unificación de las cédulas y en la reducción de las exenciones, en el impuesto de renta de las personas naturales. Además, se manifiesta de manera evidente en la creación del impuesto SIMPLE para las pequeñas y medianas empresas. Ambas propuestas harían más amable el cumplimiento de sus obligaciones tributarias a los contribuyentes.

Un segundo acierto es la búsqueda de una mayor progresividad en la estructura de los impuestos, que mejore su función redistributiva, para que se reduzca la inequidad después de que los contribuyentes paguen los impuestos. La propuesta de ampliación de la base y unificación de las tarifas del IVA, junto con la devolución anticipada del pago a los hogares de menores ingresos, contribuiría a este propósito porque, como muestran los ejercicios hechos por el ministerio de hacienda, las exenciones y las exclusiones en este impuesto benefician de manera preponderante a los contribuyentes de mayores ingresos. Según ellos, la población ubicada en el 30% de menores ingresos gasta una mayor proporción de ellos (entre el 6% y el 3%) en el pago del IVA, que la localizada en el 10% de mayor renta (apenas 2,2%).

Como han señalado varios analistas, mientras avanza la formalización de los establecimientos comerciales, la devolución propuesta constituiría un subsidio, porque quizá los consumidores de menores ingresos gastan una gran parte de ellos en expendios informales, que no cobran el IVA. Muchos de los expertos han argumentado que el gobierno estaría en condiciones implementar un esquema eficiente de devolución anticipada del pago del IVA a los hogares de menores ingresos. Por su potencial redistributivo, es una lástima que la propuesta de modificación del IVA sea la primera rechazada por el populismo de centro, de derecha y de izquierda en el congreso.

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En favor de una mayor progresividad también es acertada la propuesta de crear dos rangos adicionales del impuesto de renta para las personas naturales y de introducir una tarifa marginal más alta (37%) para el mayor ($33 millones mensuales).

El planteamiento de crear un impuesto para las pensiones mayores de $4,8 millones, con una estructura de tarifas marginales que aumentarían a medida que lo hacen los ingresos por este concepto, ayudaría asimismo a mejorar la progresividad del régimen tributario en el país. Sin embargo, el populismo parlamentario también se ha manifestado en contra de esta propuesta.

El retorno del impuesto al patrimonio de las personas naturales, con un a tarifa de 0,75% a partir de los $3.000 millones y otra de 1,5% desde los $5.000 millones, juega de igual manera en favor de la mayor progresividad. Lo lamentable en este caso es que sería temporal.

El tercer elemento favorable de la propuesta de ley de financiación es la mejora que pretende darle a la competitividad de las empresas localizadas en el país. Esto se lograría al disminuir (en 10 puntos porcentuales) la tarifa efectiva del conjunto de impuestos pagado respecto de sus utilidades (68% según el Banco Mundial, 49% de acuerdo con ANIF), que es muy alta comparada con los estándares internacionales. Esa disminución tendría lugar al recortar la tasa nominal de su impuesto de renta de 33% a 30% y al permitir el descuento del IVA por las importaciones de bienes de capital, junto con el 50% del ICA y del GMF del impuesto de renta.

De una manera indirecta, la formalización que se incentivaría por medio de la creación del SIMPLE para remplazar el monotributo, que ha sido poco efectivo para este propósito; ayudaría a incrementar la productividad y la competitividad de las pequeñas y medianas empresas. Para las empresas con ingresos anuales entre 1.400 y 80.000 UVT, el SIMPLE sustituiría los impuestos de renta, consumo e ICA, junto con las contribuciones a la seguridad social que deben pagar en la actualidad.

El último factor favorable de la propuesta de la ley de financiación es que busca aumentar los ingresos del Estado, para facilitar el cumplimiento de las metas de déficit y deuda pública, establecidas con base en la regla fiscal, sin tener que recortar el gasto. En las condiciones actuales de ineficiencia e inflexibilidad del gasto público, con un 85% inamovible en la práctica, recortes adicionales dificultarían el cumplimiento de las funciones del Estado en la provisión de los bienes y los servicios públicos, así como de los compromisos del posconflicto.

En contra

A pesar de todos estos puntos a favor, la propuesta de ley de financiación también tiene debilidades. Quizá la primera sea la falta de claridad sobre la magnitud y el origen del faltante, estimado primero en $24 y luego en $14 billones (2,3% y 1,3% del PIB). De acuerdo con exfuncionarios de la administración anterior, la falta de ingresos era más baja (0,2% - 0,3% del PIB). Es probable que una parte del faltante actual surja por la programación de la totalidad de los recursos requeridos para los gastos anuales de todos los programas en el presupuesto de 2019, mientras que antes se incluía solo los que se alcanzaban a ejecutar en la vigencia presupuestal y el resto se hacía con cargo a la vigencia siguiente. También es factible que otra parte se origine en el gasto adicional para poner en marcha los nuevos programas del actual gobierno.

Otra flaqueza destacada por algunos analistas, entre ellos Guillermo Perry y Sergio Clavijo, es la reducción de la tarifa del IVA, que en su opinión podría comprometer la estabilidad fiscal.

Un punto controversial es el aumento del gasto público a 19,3% del PIB, que como resalta Luis Fernando Mejía, será el más alto en lo corrido de la década. Aquí lo curioso es la contradicción entre la ampliación del gasto propuesta y los planteamientos del principal partido de gobierno, que en repetidas oportunidades criticó el supuesto derroche de la administración anterior.

Las comparaciones internacionales muestran que el tamaño actual del Estado en Colombia corresponde a su ingreso per cápita, pero que la población está insatisfecha por la cobertura y calidad de los bienes y los servicios públicos. Es necesaria entonces una mejora sustancial en la eficiencia y la eficacia del gasto público, de modo que con unos ingresos de una magnitud similar a los actuales pueda cumplir de una manera más satisfactoria sus obligaciones. En tal sentido, la Comisión del Gasto hizo algunas recomendaciones, que ojalá se tengan en cuenta más adelante al diseñar, por ejemplo, la propuesta de la reforma pensional.

También se ha criticado que, en aras de aumentar la progresividad y el recaudo, no se haya propuesto aumentar las tasas del impuesto a los dividendos recibidos por las personas naturales. Como enfatiza Salomón Kalmanovitz, tampoco se intentó incrementar la progresividad de los impuestos sobre la propiedad de la tierra, que son bajos en el país; ni sobre los arrendamientos de inmuebles lujosos.

Ha habido además pronunciamientos en contra de las exenciones planteadas para el impuesto de renta a las empresas del sector agropecuario (10 años) y al embeleco de la economía naranja (5 años), porque lesionarían la equidad horizontal y perforarían la base tributaria, con lo cual desmejorarían la productividad del impuesto. Algo similar se podría argumentar en contra del tratamiento especial para las grandes inversiones.

Otro factor desfavorable es el eventual impacto sobre la inflación, que sería solo en el primer año de vigencia, de ampliar la base del IVA. Cálculos preliminares de Fedesarrollo le atribuyen un incremento de IPC de 4,4 puntos porcentuales, mientras que el Ministerio de Hacienda estima que sería de entre 1,2 y 1,7.

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Un incremento de esa magnitud parece inconveniente en una coyuntura en la cual la probabilidad de un fenómeno de El Niño es alta (75%) y las expectativas de aceleración del tránsito a la normalidad de la postura monetaria de la Reserva Federal de los Estados Unidos crecientes. Este conjunto de factores podrían forzar al Banco de la República a incrementar más allá de lo previsto su tasa de interés, para evitar los efectos inflacionarios de la devaluación, la reducción en la oferta de alimentos, la ampliación en la base del IVA y la desalineación de las expectativas.

Una crítica adicional es que las estimaciones del proyecto de Ley confían demasiado en el poder de la Dian para mejorar su gestión y lograr una gran normalización de activos en el corto plazo.

Por último, el aumento de los precios causado por la modificación del IVA, la reducción del ingreso disponible de los hogares después de pagarlo y el eventual aumento de las tasas de interés, podrían desestimular el consumo privado, que es la principal fuente de la demanda en la coyuntura actual, en una economía que apenas se está sacudiendo del estancamiento de los dos últimos años.

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