La tributaria, ¿otra vez en riesgo por errores en el trámite?

La aprobación en primer debate de la ‘Ley de crecimiento económico’ –como se conoce la nueva reforma tributaria del gobierno Duque– la primera semana de diciembre generó optimismo en el gobierno, que ha puesto en esta iniciativa todas sus esperanzas para lograr que el país recupere el dinamismo, atraiga nueva inversión y genere más empleo.

Todo indica que esta semana debería quedar lista esta reforma en el segundo debate que arranca este lunes 16 de diciembre. Sin embargo, ya empiezan a aparecer algunos reparos a la forma como fue aprobado el texto y algunos de los procedimientos que se surtieron en la primera etapa. Esto ha generado incógnitas entre algunos expertos en temas legislativos, que aseguran que de no corregirse en el trámite que arranca hoy, la norma correría el riesgo de volverse a caer como ya ocurrió con su antecesora, la Ley de Financiamiento, que fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en octubre pasado, por errores de trámite.

Para el experto en asuntos legislativos, Javier Hoyos Arboleda, tres aspectos de esta primera fase de aprobación de la reforma se habían manejado de manera no ajustada al reglamento y podrían generar dificultades.

Para votar de manera ágil, se dividió en tres fases la aprobación del articulado. El primer bloque de artículos que no tenían objeciones y fueron votados en bloque. El segundo grupo de 67 artículos que tenían proposiciones sustitutivas, pero los ponentes no los quisieron someter a consideración de las comisiones y señalaron que dejaban constancias para que se discutieran en segundo debate. Y el tercer grupo de artículos corrió la misma suerte pues eran propuestas nuevas que no se tuvieron en cuenta y también se dejaron como constancias para el segundo debate.

Para Hoyos Arboleda, la aprobación de estos dos últimos grupos de artículos podría estar sentando las bases para una revisión por vicios de trámite ya que las constancias no debatidas no valen y se estaría pasando la responsabilidad del debate a la siguiente instancia.

Además, como los artículos nuevos tampoco se sometieron a discusión y votación y se dejaron como constancia para segundo debate, podrían tener problemas de consecutividad. A esto se suma que una propuesta de uno de los representantes de la oposición para que no se votara en bloque sino de manera individual fue negada sin siquiera ser llevada a votación para su aprobación o rechazo. Esto también podría generar una falta al reglamento del Congreso.

¿Cuáles son en detalle los reparos que tiene Javier Hoyos Arboleda, presidente de Gestión Legislativa y Gobierno, al trámite que se surtió en primer debate? Aquí le contamos.

En el trámite de la nueva ley se presentaron tres ponencias. La primera ponencia proponía su archivo; la segunda introducía cambios con los cuales no estaba de acuerdo el Gobierno Nacional y la tercera correspondía a la ponencia mayoritaria, conservaba los lineamientos de la anterior ley de financiamiento e incluía algunos cambios introducidos como respuesta a las manifestaciones sociales, entre ellos: la devolución del IVA a menos favorecidos, los tres días sin IVA, la reducción del aporte a salud de los pensionados y algunos beneficios para contratar jóvenes.

Los voceros de las dos primeras hicieron la presentación de sus ponencias, se sometieron a votación y fueron negadas, razón por la cual se procedió a estudiar la ponencia mayoritaria.

Los ponentes designados explicaron la ponencia y luego de diferentes intervenciones, fue sometido a consideración el informe con el que termina la ponencia, el cual fue aprobado. Al entrar en el análisis del articulado de la ponencia mayoritaria, los ponentes establecieron como metodología organizar en tres bloques los artículos:

El primero contenía 68 artículos que no tenían proposición y fueron votados positivamente en bloque, aspecto en el que se ve irregularidad alguna. El segundo, contenía 67 artículos con proposiciones sustitutivas pero que los ponentes no quisieron someter a consideración de los integrantes de las comisiones, manifestando que las dejaban como constancias para la discusión en las plenarias. En este punto, Hoyos considera que sí pueden quedar vicios de trámite, pues lo que ocurrió es una forma de eludir el debate.

El tercero estaba compuesto por artículos nuevos para que se discutieran en primer debate. Sin embargo, los ponentes y la mesa directiva manifestaron que quedaban como constancia para segundo debate. Frente a estos, también habría problemas en caso de aprobarse solamente en plenarias.

La representante Katherine Miranda, del Partido Alianza Verde, insistió durante el debate en que se votaran todas las proposiciones, y además de manera individual y nominal; en efecto afirmó (según audio de la sesión): “Recordemos que hace un año la ley de financiamiento se cayó porque no hubo la suficiente deliberación, nosotros desde la oposición pedimos que cada uno de los artículos se voten de manera uninominal y que estudiemos cada una de las proposiciones, de lo contrario vamos a caer en el mismo error de hace un año”.

La mesa directiva señaló que la Ley de Financiamiento no se cayó por eso (muy seguramente no se estudió porque no se demandó por tal concepto). La solicitud entonces no fue acogida por las comisiones, desconociendo así la propuesta de la Representante, pues el presidente de las comisiones consideró que tenía la potestad para solicitar la votación en bloque.

En relación con las constancias, la Corte Constitucional ha dicho en reiteradas oportunidades que no tienen ninguna validez: “[…] resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.” […]

En la Sentencia C-801/03, la Corte se pronunció sobre "la imposibilidad que tienen las comisiones de delegar su competencia a las plenarias, so pena de afectar el principio de consecutividad. La razón de esta decisión está concentrada en las siguientes obligaciones a cargo de las distintas instancias que componen el Congreso de la República, derivadas de la interpretación del principio en comento, a saber:

Tanto las comisiones como las plenarias deben estudiar y debatir todos los temas que ante ellas hayan sido propuestos durante el trámite legislativo, pues el acatamiento de dicha obligación garantiza el cumplimiento de la regla de los cuatro debates consagrada en el artículo 157 C.P.

Por lo tanto, ninguna célula legislativa puede omitir el ejercicio de sus competencias y delegar el estudio y aprobación de un texto propuesto en su seno a otra instancia del Congreso para que allí se surta el debate sobre ese determinado asunto.

La totalidad del articulado propuesto para primer o segundo debate, al igual que las proposiciones que lo modifiquen o adicionen, deben discutirse, debatirse, aprobarse o improbarse al interior de la instancia legislativa en la que son sometidas a consideración. Ello con el fin de cumplir a cabalidad el principio de consecutividad en la formación de las leyes.” (Sentencia C-839 de 2003), negrillas y subrayados fuera de texto)

Y en la Sentencia C-1040/05: “En virtud del principio de consecutividad, el articulado de un proyecto y los temas en él contenidos tienen que ser debatidos y votados -afirmativa o negativamente- en todas y cada una de las instancias legislativas reglamentarias, sin que éstas puedan renunciar al cumplimiento de tal exigencia ni tampoco trasladar la responsabilidad a otra célula congresional para que el debate sea considerado en una etapa posterior. Dicho en otras palabras, a través del principio de consecutividad se busca que la totalidad del texto propuesto en la ponencia sea discutido y aprobado o improbado por las respectivas comisiones constitucionales permanentes y por las plenarias, en forma sucesiva y sin excepción, según sea el caso”.( negrillas fuera de texto)
“Ha expresado este Tribunal que el principio de consecutividad también se aplica a las proposiciones modificatorias, aditivas o supresivas que se presenten en el curso de las discusiones en las distintas instancias legislativas, “ya que éstas también deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 111 de la Ley 5ª de 1992, su autor o gestor tome la firme decisión de retirarlas con anterioridad al trámite de la votación o de su respectiva modificación”(Sentencia C-1143 de 2003. M.P. Rodrigo Escobar Gil)”

Para el experto, preocupa que pese a que la Ley de Financiamiento se cayó por vicios de procedimiento, se sigan tramitando proyectos tan importantes sin atender ni respetar las normas constitucionales y legales que establecen el trámite legislativo.