Infraestructura social es difícil de financiar

Con la Ley 1508 de 2012 se estableció el marco jurídico de las asociaciones público-privadas (APP). Sin embargo, este ha sido sujeto de reglamentación durante los últimos años, lo que ha limitado una implementación ágil, eficiente, rigurosa y rápida durante el período de gobiernos regionales actuales.

A pesar de que el marco legal colombiano regula las asociaciones de iniciativa privada, Colombia tiene una legislación más restrictiva que países como Brasil y México. Esto es en aspectos relacionados con la participación de recursos públicos en este tipo de iniciativas y el impacto sobre los indicadores fiscales.

Para Fitch Ratings la financiación de infraestructura social resulta compleja por la normativa vigente. Incluso si la compara con obras de este tipo en otras zonas de la región, encuentra que existe un marco legal distinto al colombiano.

Establece que la financiación es difícil dado que el potencial comercial en este tipo de proyectos es limitado y, en general, no coinciden los intereses financieros de los privados con la legislación fiscal que deben cumplir las entidades territoriales (por ejemplo, máximo 20% de capital público en iniciativas privadas).

Otra de las dificultades que plantea la agencia para la óptima implementación de las APP en infraestructura social es el hecho de que las entidades territoriales verán afectados sus indicadores fiscales.

En primer lugar porque, para asegurar presupuestalmente la asignación de recursos a las iniciativas público privadas, sin importar su origen, la normatividad indica que se deben asumir vigencias futuras excepcionales, herramienta que garantiza la inversión en varias vigencias. No obstante, el compromiso de vigencias futuras para atender las obligaciones de los proyectos incide en la capacidad de pago de la entidad territorial.

Esto se debe a que, al presupuestar a largo plazo los compromisos de vigencias futuras, se debe tener un respaldo que demuestre presupuestalmente que este gasto se cubre con el ingreso; por lo tanto, el ingreso corriente debe afectarse por el mismo compromiso. Así, los indicadores de capacidad de pago respecto la Ley 358/97, especialmente el de sostenibilidad, sería ajustado por el menor valor de los ingresos debido a la afectación de los mismos. Esto no sucede en otros países, donde los compromisos del proyecto se presupuestan dentro del gasto corriente y de inversión sin afectar indicadores de capacidad legal de endeudamiento.

Fitch reconoce las ventajas del esquema, según las mismas entidades territoriales, pero estas no han encontrado agilidad en inversiones ni beneficios presupuestales ni financieros.

Esto es porque la realización de inversión mediante obra pública o concesiones tradicionales tiene más aceptación, conocimiento y agilidad, a diferencia de las APPs, que implican iniciar el proceso de registro de las iniciativas, tiempos de estudio, costos de los estudios, además de comprometer los indicadores fiscales de la entidad. Lo anterior es en virtud del conocimiento que se tienen de la realización de proyectos por obra pública, el acceso a financiamiento de la banca comercial y el manejo de los indicadores de la ley de responsabilidad fiscal.

Para la agencia la Ley de APPs ofrece un marco de financiamiento novedoso al alcance de las entidades territoriales y considera infraestructura tanto productiva como social. No obstante advierte que está siendo desaprovechada, debido a que no se garantiza su implementación en las entidades territoriales a través de la incorporación en los planes de desarrollo.

Para Fitch existen tres retos para optimizar las APP en proyectos de infraestructura social. Señala que a pesar de que la Ley contempla proyectos de infraestructura social, la regulación limita la viabilidad y sostenibilidad de proyectos en dicho sector. Aunque el marco regulatorio lo permite, limita la iniciativa privada a la explotación comercial de la misma para que no se comprometa más de 20% del valor de tales proyectos.

Sostiene además que en Colombia falta un marco procedimental que genere inercias para que las entidades territoriales puedan ejecutar un proyecto de esta índole. Actualmente, destinar recursos para fomentar ese esquema en las administraciones regionales y locales resulta costoso y complejo en términos técnicos y presupuestarios.

Del mismo modo asegura que se requiere más apoyo de la Nación para que el modelo de financiación por APP sea una opción de financiación real para las entidades territoriales. Es necesario generar un apoyo técnico continuo para las entidades territoriales a fin de democratizar el acceso a este esquema, promoviendo el entendimiento de la Ley, evaluación de proyectos, medición de las contingencias, incorporación de estos proyectos en el Marco Fiscal de Mediano Plazo y presupuestos, entre otros aspectos.

A pesar de que la ley no permite celebrar contratos de esta naturaleza en el último año de gobierno (2015) y que ningún proyecto ha sido financiado mediante esta figura Fitch espera que se considere este esquema en el diseño de los planes de desarrollo regionales y territoriales para 2016-2020. También tiene la expectativa de que se incrementen los niveles de inversión en las regiones y se genere un marco para que el desarrollo de estos esquemas sea democrático y de fácil implementación en las entidades territoriales de Colombia.

A pesar de que en Colombia aún no hay proyectos contratados a través de esta figura, la manera en que las subnacionales están implementando la Ley abarca desde la creación de agencias especializadas hasta la conformación de mesas de trabajo de las secretarías para evaluar los proyectos.

En Medellín, se creó la Agencia para las Alianzas Público Privadas con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y presupuestal, y patrimonio propio, adscrita a la Secretaría Vice-alcaldía de Ciencia, Tecnología e Innovación. El objetivo de la agencia es fomentar la participación de capital privado en proyectos de inversión de beneficio público.

Por su parte, Bogotá y Cali realizan mesas de trabajo interdisciplinario para evaluar las propuestas. No hay un esquema estandarizado para atender las iniciativas y no se ha tomado ventaja de las posibilidades que genera la Ley, debido a que no hay personal especializado para preparar proyectos de iniciativa pública. Este es un tema pendiente en la agenda para el próximo período de gobierno.