Gol de la Federación

Mantener los esquemas del pasado, por exitosos que éstos hayan sido, puede ser un grave error cuando las circunstancias cambian. Esto es exactamente lo que está sucediendo con las instituciones cafeteras colombianas y, entre ellas, la Federación Nacional de Cafeteros y el Fondo Nacional del Café.



A pesar de estar dadas las condiciones para su inserción en el mundo actual del libre comercio del café y en la Colombia posterior a la apertura económica y la Constitución de 1991, estas instituciones siguen funcionando con criterios del pasado. Esto no significa que se quiera negar su importancia en el desarrollo económico del país. Pero al insistir en perpetuar los esquemas añejos, válidos cuando la economía colombiana estaba aislada del mundo y el café representaba el 75% de las exportaciones totales del país, en lugar de ayudar al caficultor se le puede estar perjudicando.



Polémica vieja



Históricamente se han dado grandes debates en relación con la naturaleza de los recursos del Fondo Nacional del Café y la participación del gobierno en su manejo. Se ha cuestionado también y con mayor intensidad después del rompimiento del Pacto de Cuotas de exportación en julio de 1989, el papel del Fondo en la comercialización externa del café colombiano y en especial la conveniencia de su participación directa en las exportaciones, pues no sólo impone las reglas para los exportadores del sector privado sino para sí mismo.



La discusión sobre el carácter de los recursos del Fondo y la participación del gobierno quedó resuelta con la Constitución de 1991 y con la Ley Agraria de 1994, que definió la parafiscalidad de los recursos del Fondo Nacional del Café, "de los cafeteros para los cafeteros". A partir de ahí, la injerencia del gobierno en los asuntos cafeteros debía limitarse simplemente a imponer las condiciones y finalidades de los recursos y vigilar su cumplimiento. En manos de las instituciones cafeteras quedaba la decisión de si estaban realmente preparadas para afrontar el reto de la independencia que les había otorgado la Constitución de 1991 para administrar sus propios recursos, destinarlos a sus fines gremiales y responsabilizarse por sus ejecutorias, todo esto sin el apoyo del gobierno.



Era difícil olvidar, sin embargo, lo beneficioso que había sido en el pasado contar con la participación del gobierno, sobre todo en los momentos de crisis. Por esta causa, la presencia del Gobierno se ha mantenido y el cafetero sigue siendo un sector fuertemente regulado. A pesar de que actualmente el sector privado exporta más del 60% del café, la discusión de la participación del Fondo como juez y parte en la comercialización externa del café colombiano no ha sido resuelta. Colombia es el único país del mundo que mantiene totalmente controlada la exportación de café.



Negociación a regañadientes



En la negociación del nuevo contrato entre el gobierno y la Federación para el manejo y administración del Fondo Nacional del Café, los puntos que más se debatieron fueron el de la participación del gobierno en las decisiones del gremio y la manera en que se debía manejar la política de comercialización externa del grano.



A pesar del debate, el nuevo contrato que se firmó el 12 de noviembre de 1997 para un período de 10 años demostró claramente dos cosas: la indisolubilidad de las relaciones entre las instituciones cafeteras y el gobierno, y la lenta respuesta de las instituciones cafeteras para adecuarse al nuevo esquema del comercio internacional y jugar con las reglas del mercado libre.



El contrato anterior entre el gobierno y la Federación había sido firmado en diciembre de 1988, partiendo del supuesto de que el pacto de cuotas regido por la Organización Internacional del Café continuaría hacia el futuro. El rompimiento del pacto al año siguiente condujo inevitablemente al mercado libre, con lo cual el contrato que acababa de firmarse se hizo obsoleto. Aunque era evidente que volver a un esquema de cuotas de exportación de manera rápida era prácticamente imposible, las autoridades cafeteras decidieron actuar como si este escenario fuera factible. Mientras tanto, en el resto el mundo, los países productores hacían la transición para ajustarse a las nuevas condiciones que imponía el mercado.



Dado que los precios externos en el mercado libre ya no eran compatibles con el precio interno que se tenía cuando el mercado estaba regulado, los recursos del Fondo se agotaron rápidamente. Con el fin de preservar la salud del Fondo fue necesario reducir el precio interno real del café, lo que generó todo tipo de cuestionamientos sobre la efectividad del Fondo para sortear situaciones de crisis. Surgieron múltiples propuestas como las de privatizar el Fondo, desaparecerlo o convertirlo exclusivamente en un fondo de estabilización. Igualmente se habló de liberar la comercialización externa del café.



Lo anterior, junto la expedición de la Ley Agraria en 1994, sobre todo en lo que tenía que ver con las contribuciones parafiscales, llevó al gobierno a proponer una revisión del contrato. El propósito del gobierno era adecuarlo a las nuevas circunstancias externas e internas, con miras a que el Fondo se fortaleciera como mecanismo de estabilización, ahorro e inversión del sector cafetero. El gremio cafetero no estuvo de acuerdo y el contrato no se revisó. La única explicación posible a la aparente contradicción de que el gremio no hubiera estado interesado en un mayor manejo de los recursos cafeteros y una intervención menor del gobierno era el temor de que el Estado le cercenara autonomía y les quitara importancia al Fondo y la Federación.



El nuevo contrato



Curiosamente, después de que las autoridades cafeteras se negaron en 1994 a revisar el contrato, súbitamente surgió en 1997 un gran interés en que la renegociación del mismo se hiciera bajo el gobierno del presidente Samper.



Volvió el argumento, ahora por parte de la Federación, de la necesidad de ajustarse a los cambios que se habían dado en el país en lo constitucional, legal y económico.El resultado fue que el nuevo contrato terminó firmándose un año antes del vencimiento del anterior y con muy pocas modificaciones.



En el contrato nuevo sólo hay dos cambios importantes frente al anterior. Obviamente, está la definición del Fondo Nacional del Café como una cuenta de naturaleza parafiscal constituida por recursos públicos para la estabilización del ingreso cafetero, mediante la reducción de los efectos de la volatilidad del precio internacional.



El otro punto es la manera en que hacia adelante se remunerará a la Federación por la administración del Fondo. Este es un punto fundamental ya que se separa completamente al gremio de la administración del Fondo. A partir de la vigencia del nuevo contrato, la Federación recibirá como remuneración a su gestión 2,5 centavos de dólar por libra de café exportada.



Por otra parte, aunque la salida del ministro de Relaciones Exteriores y el gerente de la Caja Agraria redujo la participación del gobierno en el Comité de Cafeteros, el ministro de Hacienda mantiene el poder de veto sobre las decisiones del Comité. Esto es raro. ¿Cuál puede ser el interés de que el gobierno siga teniendo tanta injerencia en los asuntos del sector?



Contrario a lo que se esperaba después del intenso debate que se ha dado sobre el tema, en materia de comercialización no hubo ningún cambio. La comercialización del café colombiano en el exterior sigue en manos del Fondo Nacional del Café, a pesar del conflicto de intereses que puede surgir por el hecho de que la Federación es juez y parte en el proceso. Los exportadores privados siguen sin tomar parte en las decisiones del sector.



Hay tres puntos sobre los cuales vale la pena llamar la atención por lo curiosos que resultan en una época en la cual es el mercado el que impone las reglas del juego:



1. En Colombia la exportación de café en lo que se refiere al exportador no es libre. Es la Federación Nacional de Cafeteros la que decide quién puede ser o no ser exportador de café.



2. La venta de café en el exterior tampoco es libre. El Fondo Nacional del Café establece los nombres de los clientes a los que se les puede vender café colombiano.



3. La decisión de abrir y cerrar los registros de exportación del café es totalmente discrecional. En el nuevo contrato se autoriza explícitamente al gerente general de la Federación Nacional de Cafeteros para reglamentar y aprobar la apertura y cierre de los registros de exportación.



¿Quién gana y quién pierde?



Como en todo, con el nuevo contrato hay ganadores y perdedores. Entre los ganadores está la Federación de Cafeteros, que logró preservar su condición de parte fundamental en las decisiones del país, a pesar de que el café actualmente sólo participa con el 16% de las exportaciones totales. El hecho de que el gobierno haga parte del Comité de Cafeteros le da preponderancia a esta entidad y, por intermedio de ésta, al sector cafetero.



Los grandes perdedores son los productores y los exportadores de café. Los productores, porque mientras continúe el esquema paternalista en el que la Federación lo provee todo jamás desarrollarán las condiciones para poder competir. Los productores de café deben convertirse en empresarios capaces de asumir riesgos. Y, por último, los exportadores privados porque a pesar de la importancia que tienen en las exportaciones de café no han logrado tener un negocio libre de controles. A los riesgos propios de su actividad se suman los que impone la Federación de manera discrecional.



Con el nuevo contrato la Federación se atribuyó un gran triunfo. Su estabilidad futura quedó asegurada. Sería bueno que la misma habilidad con que se negoció con un gobierno débil se utilice para desarrollar una estrategia de cara al productor que le permita insertarse en las nuevas e irreversibles condiciones de mercado. El poder de mercado que antes tenía la Federación y que reportaba tantos beneficios ha desaparecido. Hoy es el mercado el que dicta las reglas. Dentro de este mismo espíritu, debería surgir de la Federación de Cafeteros la iniciativa de garantizar unas reglas claras para los exportadores privados de café.