Presupuesto: Uribe es la incógnita

El ruido descomunal que provocó la devolución del proyecto de Presupuesto General de la Nación 2004 contrasta con el silencio del presidente Alvaro Uribe Vélez respecto a los cuestionamientos del presupuesto de 2004 y el mapa fiscal para ese año. Así, el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, está enfrentado a un panorama complejo en las próximas semanas, cuando tendrá que normalizar sus relaciones con el Congreso ante la agenda de proyectos económicos pendientes, como la ley antievasión y el proyecto de reforma al Estatuto Orgánico del Presupuesto. Carrasquilla no cuenta con respaldo político distinto al del Presidente y depende totalmente de Uribe para llegar a una fórmula política final.

Detrás del retorno del presupuesto al Congreso hay un hecho cuya importancia ha sido subestimada en la discusión reciente: se ha hecho evidente una falta de línea dentro del gobierno respecto a temas críticos relacionados con el ajuste fiscal. Es cierto, como muchos han mencionado, que hay descoordinación entre Hacienda y Planeación. Pero hay algo más grave, pues ya no es claro que Uribe comparta con su ministro de Hacienda la misma visión sobre el gasto. Así lo muestran las numerosas desautorizaciones de las que fue objeto Carrasquilla por parte del Presidente como antesala de la presentación del presupuesto.

Carrasquilla y su equipo terminaron cuadrando el presupuesto mediante una expansión de los ingresos, basados algunos en proyecciones optimistas y con base en proyectos de ley ni siquiera radicados en el Congreso, para acomodar unas mayores necesidades de gasto. Ese ejercicio forzado creó un innecesario flanco débil para el manejo económico, justo cuando el gobierno está en la cúspide de su popularidad al cerrar su primer año. Así, en medio de las encuestas favorables, el gobierno Uribe se ve abocado a la extraordinaria situación de tener al mismo tiempo al Gerente del Banco de la República y al Contralor ocupados en recordarle a Hacienda unas verdades elementales sobre las cuentas fiscales.

Las cifras fiscales proyectadas en el proyecto de presupuesto son reveladoras del poco ajuste para 2004, pues el déficit del sector público consolidado pasará de -2,6% del PIB a -2,5% en 2004, mientras que el déficit del gobierno central aumentará de -4,7% del PIB en 2003 a -5,7% el año entrante. Quizá el presidente Uribe, al considerar que ya incurrió en el costo político que le tocaba respecto al ajuste fiscal pasando reformas estructurales impopulares (tributaria, pensional, laboral) a finales de 2002, ha decidido que no va a dar luz verde para medidas adicionales de reducción del gasto. Pero hay que seguir avanzando en este frente y hay que volver a tocar temas espinosos e impopulares, como las transferencias a las regiones y, nuevamente, las pensiones públicas. Antes, sin embargo, es indispensable recuperar la percepción de que el Presidente Uribe está con su ministro de Hacienda.



Mal manejo

La descoordinación dentro del gobierno ha llegado a extremos. Unas declaraciones sobre el tamaño del hueco fiscal del subdirector del DNP, Alejandro Gaviria, a principios de julio, crearon conmoción, pues el país estaba convencido de que el problema estaba en vías de resolverse. El ministro se demoró en salir a explicar la situación y allí quedó sembrado el mal ambiente para el proyecto de presupuesto general de la Nación.

Luego, cayó muy mal el tono de regaño a todo el mundo del ministro Carrasquilla, cuando comentó que la existencia del hueco fiscal no debería sorprender a nadie. Hizo esto, sin embargo, sin sentirse obligado a aclarar de manera definitiva la cuantía del faltante y la forma en que se financiaría. De hecho, el faltante por financiar del presupuesto en 2004 pasó en pocas semanas de 2,6% del PIB a 3,5%, luego subió a 3,7% para terminar en el 0,9%, unas semanas antes de la presentación del proyecto de presupuesto a finales de julio.

La situación fue particularmente dramática el 24 de julio, día del foro Anif-Fedesarrollo, cuando el ministro evadió el tema ante un público especializado que reclamaba claridad meridiana en torno a las cifras. El presidente Uribe, entretanto, seguía dando contraórdenes y desautorizándolo respecto a las medidas fiscales para balancear el presupuesto 2004. El día de ese foro, sin conocimiento de Carrasquilla, Uribe dio marcha atrás al anuncio de adelantar a 2004 el cobro del IVA a todos los productos, lo cual es una decisión lógica en un Presidente en campaña por el Referendo. Así, el presupuesto llegó a las comisiones económicas del Congreso en un ambiente de prevención total.

Además, dos voces autorizadas criticaron el proyecto de presupuesto en la sesión de las comisiones III y IV del Congreso, que sesionan de manera conjunta para discutir este tema, lo cual llevó a la proposición de devolución el pasado 13 de agosto. El contralor Antonio Hernández advirtió sobre el crecimiento de la deuda pública en el corto plazo y el poco o nulo esfuerzo por reducir el gasto y ajustar las finanzas del gobierno central. Por su parte, Miguel Urrutia, gerente general del Banco de la República, consideró que si bien la sostenibilidad de la deuda parece asegurada, esto es, que no presentará un crecimiento descomunal en el mediano plazo, prendió las alarmas sobre algunos ingresos incluidos en el proyecto que parecen tener poco sustento: los ingresos que transferiría Ecopetrol a la Nación, los mayores recaudos derivados de la ley antievasión pendiente de presentación, y el origen de "otros recursos de capital" por $3,3 billones.

Así, los congresistas devolvieron el presupuesto porque "no se ajusta a los preceptos de la Ley Orgánica de Presupuesto", cuestionaron las proyecciones de sus ingresos y reclamaron más inversión social y saber cómo se regionalizarán recursos por $1 billón, un tema derivado del Plan de Desarrollo y que viene manejando Santiago Montenegro, el director de Planeación Nacional, directamente con alcaldes y gobernadores sin intervención del legislativo.

En Colombia ha sido común que los supuestos del presupuesto no se cumplan, por ser casi siempre irrealistas en cuanto a las proyecciones de ingresos o por cambios en variables macro claves, que terminan por dejar gastos sin financiación clara. Múltiples adiciones y recortes durante su vigencia son una consecuencia de esto y una práctica común en el país. Pero en este caso, las dudas que se expresaron en el debate que llevó a la proposición de devolución del proyecto sonaron razonables, en particular por el lamentable manejo que tuvo el tema en las últimas semanas.



Dudas razonables

Al ministro Carrasquilla le parecieron a primera vista las razones del Congreso para la devolución "vagas, abstractas e imprecisas". Lo cierto es que, en esta oportunidad, las críticas que pueden hacerse al presupuesto son muy puntuales. El proyecto de presupuesto cuadra con una expansión de los ingresos previstos y se apoya en leyes aún no aprobadas para acomodar las mayores necesidades de gasto.

Suponiendo un crecimiento de 3,3% del PIB y una inflación de 5,5% en 2004, el proyecto de presupuesto para 2004 se presentó por $77,6 billones, superior en 14,5% al presupuesto del año en curso por las presiones por el lado del gasto en pensiones, defensa, transferencias a las regiones, la inclusión de la Agencia Nacional de Hidrocarburos como nuevo establecimiento público e intereses y amortizaciones de deuda pública. Del monto total, $27,7 billones van al servicio de la deuda, $40,7 billones a gastos de funcionamiento y $9,2 billones a inversión.

De los ingresos por $77,6 billones presupuestados para financiar esos gastos, $6,5 millones son recursos propios de los establecimientos públicos y $71,1 billones recursos de la Nación. Este último rubro se financia de manera desequilibrada, pues los recursos de capital llegan a ser casi tan altos como los ingresos corrientes (ver recuadro).

Por tanto, las observaciones realizadas en el debate que llevó a la devolución del presupuesto son comprensibles. En primer lugar, por el lado tributario, el proyecto incluye $1 billón derivado del proyecto antievasión que incluirá cárcel para los evasores y triplicará el número de declarantes de renta hasta llegar a cerca de 1,8 millones. Conseguir estos mayores ingresos por esta vía supone no solo que esa ley pasa este año, sino que tendría ese rendimiento en 2004. Las críticas en este último sentido abundan. Hay por cobrar cerca de $1,4 billones de deudores tributarios morosos, así que hay serias dudas sobre la capacidad operativa de la DIAN para procesar el triple de declaraciones y perseguir a evasores cuando aún no recupera esa plata.

Segundo, el rubro de ingresos "otros recursos de capital" por $3,3 billones fue cuestionado por el gerente del Emisor, Miguel Urrutia, pues en el proyecto no se explica cuáles son estos recursos. En tercera instancia, se proyectan mayores ingresos futuros para la gran mayoría del resto del sector público, fuente importante del cuadre del presupuesto. Por ejemplo, en el caso de Ecopetrol, se proyectan mayores transferencias de ingresos al gobierno cuando se sabe que la producción cae y se estiman unos precios del petróleo inferiores a los de 2003.

El punto más grave, sin embargo, ni siquiera ha sido mencionado en estos debates: es el hecho de que el gasto público no disminuye como proporción del PIB. Garantizar que eso ocurra debería ser el criterio central del gobierno. Así, la discusión ha quedado enmarcada entre alternativas que implican aumentos del gasto. Si el presidente Uribe no toma nuevamente la iniciativa y mantiene una línea coherente e inmodificable con el ministro de Hacienda Alberto Carrasquilla en la tarea de reducir el gasto público, el país no podrá recuperar la senda de crecimiento sostenido.