Pensiones: gran polémica

El gobierno finalmente presentó la propuesta de reforma pensional y la sometió el pasado 13 de noviembre a consideración del Pacto Político y Social. El propósito es lograr un acuerdo sobre su contenido antes del 15 de diciembre para presentarla al Congreso antes de que termine la presente legislatura. Con este proyecto de reforma, el gobierno logró el imposible de poner de acuerdo a todo el mundo: a nadie le gustó la propuesta.



En efecto, analistas de todo el espectro ideológico, gremios y centrales obreras han comenzado a manifestar sus reparos al proyecto de reforma que el propio gobierno reconoce como heterodoxo y producto de una transacción política muy compleja. El encargado de llevarla al Congreso es Juan Carlos Echeverri, director de Planeación Nacional (DNP), quien asegura que este sí es un momento adecuado para reformar un sistema que es inequitativo e insostenible.



Los demás, a pesar de estar conscientes de que es imperativo reformar el modelo pensional, no están tan convencidos ni del contenido ni de la oportunidad. De una parte, por la enorme inconveniencia de algunos puntos que trae la propuesta y por otros que hasta ahora quedaron por fuera. De otra parte, porque el país corre riesgos al someterla al Congreso a finales de un gobierno que, luego de demorarse dos años en presentarla, a duras penas tiene ahora el capital político necesario para sacar adelante los puntos valiosos de la misma. El ajuste fiscal de largo plazo y la viabilidad financiera del país están en juego.



Bomba de tiempo



A pesar de que la más reciente reforma pensional (Ley 100 de 1993) logró reducir de manera importante el costo fiscal respecto al pasivo del régimen anterior, el esfuerzo fue insuficiente. No modificó la totalidad de las pensiones para el sector público y mantuvo la generosidad de la transición para los regímenes anteriores de beneficios (solamente a partir del 2014 aumentará la edad de pensión a 57 años para las mujeres y 62 años para los hombres).



Además, los cambios demográficos y los aumentos en la esperanza de vida de los colombianos requieren medidas tendientes a que los jóvenes contribuyan a financiar las pensiones de los jubilados. Por su parte, al comparar los requisitos y beneficios pensionales colombianos con países de un nivel similar de desarrollo, como proporción del PIB, se encuentra que en nuestro país se aporta muy poco y se obtienen unos beneficios muy elevados. Esto se traduce en un pasivo pensional de tamaño similar al de economías desarrolladas y también en altos subsidios en el régimen de prima media (basado en la solidaridad intergeneracional y cuyo riesgo es asumido por el Estado), que son regresivos al desviar recursos del Estado hacia los trabajadores con mayores salarios. Por tanto, el desequilibrio estructural del régimen de prima media se ha acentuado de tal manera que los costos fiscales por concepto de obligaciones pensionales continuaron creciendo y comprometen este año alrededor del 3% del PIB (equivalentes a la mitad de los recaudos por IVA). El pasivo pensional total asciende en valor presente a 192% del PIB, recae principalmente en cabeza del Instituto de Seguros Sociales (ISS) y las cajas públicas nacionales, y cubre solo un 30% de la población ocupada.



De hecho, los flujos de déficit asociados al pasivo pensional son el principal problema del país durante los próximos 50 años al aumentar la carga de la deuda pública en general. Se calcula que sin reforma y acudiendo a endeudamiento público para cubrir el faltante, el crecimiento se reduciría en 2% y el desempleo aumentaría en 4% por año. Es decir, Colombia estaría sentenciada a padecer más de lo mismo y correría el riesgo de una crisis de proporciones mayores, un camino ya transitado por Argentina.



Reparos a la propuesta



Las principales críticas a la reforma pensional son el aumento en los impuestos a la nómina sin recortes adicionales en los beneficios, el período de transición no cambia, los regímenes exceptuados y especiales por ahora no forman parte del proyecto de ley y los numerosos cambios que favorecen al ISS en detrimento de las condiciones de competencia de las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP).



Como lo señala Ulpiano Ayala, investigador asociado de Fedesarrollo, el impacto fiscal positivo de la reforma en los próximos 10 años depende casi completamente del aumento en las tasas de contribución (1% en el 2002 y 0,25% por año entre el 2005 y 2008) y no en recortes adicionales a los beneficios. Los recursos irían al ISS y a las demás cajas del sistema, reduciendo de paso las obligaciones gubernamentales por garantías de pensiones mínimas.



Vale la pena recordar que las contribuciones para pensiones, como todas las cargas parafiscales, son impuestos a la generación de trabajo, con mayor incidencia sobre los salarios bajos. Por ende, según Hugo López, del CIDE, se estima que por cada punto adicional en las contribuciones, el empleo urbano se reduciría entre 18.000 y 29.000 personas por año y los ingresos de los trabajadores calificados disminuirían. Al incrementarse el desempleo, cuyo nivel actual es dramático, se reduce la cobertura pensional y podrían así hasta caer los ingresos del sistema.



No hay que perder de vista que en el Congreso cursa un proyecto de reforma laboral apoyado por el gobierno. Este proyecto propone reducir estos impuestos a la nómina para aliviar el drama del desempleo, mientras la pensional se basa en su aumento. Por tanto, no es claro cómo se afectaría el equilibrio de financiamiento pensional de aprobarse la reforma laboral.



Otra limitación considerable de la propuesta es que mantiene intacto el régimen de transición y no modifica la vena rota que representan los llamados regímenes exceptuados y especiales (el magisterio, Ecopetrol, las Fuerzas Militares, la Policía Nacional, el Congreso, las altas Cortes, ISS, Telecom y el Banco de la República, entre otros), así sobre este último aspecto se diga que una subcomisión del Pacto Político y Social deberá analizar y presentar una propuesta al Congreso en marzo del año entrante. De hecho, estos regímenes representan el 91,1% del déficit pensional total y, por ende, serían el aspecto de la reforma con mayor impacto fiscal en el mediano plazo.



De manera igualmente importante, la propuesta pretende alterar las condiciones de competencia entre el ISS y las AFP, en favor del primero. En este sentido, Luis Fernando Alarcón, presidente de Asofondos, llama la atención sobre la propuesta de obligar a los empleados públicos nuevos a afiliarse al ISS. El DNP argumenta que este elemento es necesario para generarle caja al ISS y hacerlo viable. No obstante, la realidad es que las nuevas afiliaciones al ISS tienen un costo para el Estado (por el componente de subsidio que no está financiado; según el DNP, alrededor de 0,2% del PIB por año), se reducen los incentivos competitivos para el funcionamiento eficiente del ISS y se desconoce el derecho de los ciudadanos a cómo quieren proteger su vejez y de las AFP a competir.



Esta medida se refuerza con otras que favorecen al ISS con las reglas del juego. Las personas afiliadas al ISS tendrán privilegios relacionados con las semanas de cotizaciones para acceder a pensiones mínimas y no tendrán que pagar un impuesto estipulado para los afiliados de los fondos. Además, la propuesta contempla que el aporte adicional para cubrir la garantía de pensión mínima de la AFP sea trasladado a la Tesorería de la Nación, mientras el ISS sí recibe estos recursos.



No se puede desconocer que sacar adelante una reforma más ortodoxa enfrenta enormes barreras políticas y requiere un margen de maniobra que este gobierno no tiene. Si bien la propuesta oficial de reforma del gobierno intenta cambios en varias direcciones correctas e introduce nuevos parámetros para equilibrar el sistema para los nuevos afiliados al sistema pensional, resuelve el problema a costa de mayores distorsiones en otras áreas e incluye acciones que resultan muy problemáticas, las cuales en últimas no le convienen al país.



El sistema pensional colombiano debe ser reformado con la mayor seriedad y buscando el beneficio de la mayoría de la población. El equipo económico de este gobierno, aunque tarde en su mandato, demuestra su compromiso con el tema. Sin embargo, el proyecto como un todo señala las dificultades de sacar adelante una reforma que requiere un elevado margen de maniobra y considerable capital político. Con esta versión de proyecto de reforma, podemos estar simplemente comprando un poco más de tiempo en vez de asegurar que esta película no se repita a la vuelta de unos pocos años.







Propuesta de reforma pensional



1. Edad de jubilación



Hasta el año 2013

Las mujeres se pensionarán a los 55 años (aplica a las mujeres que hoy tengan 43 años o más).

Los hombres se pensionarán a los 60 años (aplica a los hombres que hoy tengan 48 años o más).

Entre el año 2014 y el año 2019

Las mujeres se pensionarán a los 58 años.

Los hombres se pensionarán a los 63 años.

A partir del año 2020

Las mujeres se pensionarán a los 60 años

Los hombres se pensionarán a los 65 años



2. Tasa de cotización



En 2002 aumenta la tasa de cotización un punto (pasa de 13,5% a 14,5%) y 0,25 por año entre el 2005 y 2008 hasta 15,5%.

Los empleadores pagarán el 75% de la cotización y los empleados el 25%.



3. Semanas de cotización



Hasta el año 2013: 1.000 semanas para acceder a una pensión.

Entre el año 2014 y el año 2019: el número mínimo de semanas se incrementará en 35 por año, hasta llegar a 1.210 semanas.

A partir del año 2020: el número de semanas mínimas será de 1.250.



4. Devolución de saldos



A quienes, a partir del año 2014, coticen más de 1.000 semanas pero no alcancen el número mínimo de semanas que determine la ley, se les devolverán las cotizaciones realizadas, a las cuales se les reconocerá una rentabilidad de inflación más 4%.



5. Tasa de reemplazo



Hasta el año 2013, para los afiliados al ISS: A las 1.000 semanas: 75% del ingreso base de liquidación (IBL); a las 1.250 semanas: 90% del IBL.

A partir del año 2014: al cumplir las semanas mínimas: 65% del IBL; si se cumplen las semanas máximas: 85% del IBL.



6. Garantía de pensión mínima



Los ingresos adicionales derivados del incremento de cotización y la reducción de los gastos de administración y de aseguramiento para invalidez y sobrevivencia se destinarán:

En el régimen de ahorro individual, al Fondo de Garantía de Pensión Mínima del Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, que será administrado por la Tesorería General de la Nación.

En el régimen de prima media, a cubrir el pago de pensiones y a la capitalización de las reservas pensionales. Con estos recursos, el pago de la pensión mínima está cubierto en ambos sistemas.



7. Pensión de invalidez



Actualmente, se requieren 26 semanas de cotización (6 meses) para acceder a este beneficio. Se propone mantener 26 semanas para acceder a la pensión de invalidez derivada de un accidente. Se propone elevar a 150 semanas cotizadas el requisito para acceder a la pensión de invalidez no derivada de un accidente.



8. Impuestos a las pensiones hasta un 8%.



9. Todos los nuevos empleados públicos que no sean de libre nombramiento y remoción deberán afiliarse al ISS.



10. El tope máximo de toda nueva pensión será de 20 salarios mínimos legales vigentes ($5,7 millones).



11. Se creará el Fondo de Subsistencia para Ancianos Indigentes.