La reforma que no llega

El Plan B del gobierno mezcla una reforma tributaria con la cual planea recaudar impuestos por 1,3% del PIB, y un recorte de gastos que valdrá 0,8% del PIB en 2003 y 2004. Con ese programa no se alcanzará a cumplir la meta de déficit de 2,8% fijada con el Fondo Monetario Internacional (FMI) para este año y de 2,5% para el entrante. Además, la reforma tributaria de fin de año, al igual que las diez reformas anteriores, deja sin tocar temas cruciales para cerrar el déficit fiscal.

El nuevo esfuerzo quizás tenga éxito en recaudos, pero tendrá resultados limitados en la solución definitiva de la crisis fiscal. Dicho de otra manera, los problemas de fondo sobrevivirán a la reforma.



IVA, por buen camino

El paquete fiscal de 2003 mejora mucho la estructura del IVA. Amplía la lista de bienes gravados y unifica las tarifas del impuesto. Mientras la mayoría de los países tienen una o dos tarifas, Colombia tiene seis, la estructura más compleja del planeta. Al simplificar el régimen disminuye la posibilidad de evasión y elusión y se distorsionan menos las decisiones de los agentes económicos.

La política fiscal no se hace solo con impuestos. Por eso, los problemas de regresividad del IVA, que pesa más sobre los más pobres, se deben mitigar con un aumento en gasto social enfocado a ese grupo. Esa es una condición que se le podría imponer al gobierno, en lugar de oponerse a la ampliación de la base de bienes gravados o a la unificación gradual de la tarifa.

Un grupo de expertos reunidos por el gobierno pasado en la Misión del Ingreso Público, demostró que un esquema de tarifa única en el que se le retorne parte del recaudo a los más pobres favorece el crecimiento. Incluso probó que la estructura mejora y el efecto distributivo es mayor cuando no se exime ningún bien del pago de IVA, ni siquiera por criterios de equidad.

También acierta el gobierno con la propuesta de devolver dos puntos del IVA a las compras hechas con tarjetas débito o de crédito, porque formaliza el sistema de pagos. Los recursos que se fueron con el impuesto del 3 x 1.000 regresarán al sistema financiero, con lo que se reduce el costo de las transacciones y se genera una mejor base de información para evitar la evasión.



Renta, resultados mezclados

Con la sobretasa de 10% que propone la reforma, la tarifa del impuesto de renta colombiana se convierte en una de las mayores del continente, pero no por ello se conseguirán recaudos más elevados. El codirector del Banco de la República Juan José Echavarría demostró que las empresas pagan impuestos a una tasa efectiva menor a la que señala la ley, aunque la diferencia disminuye cuando la tarifa oficial se reduce.

Así como el aumento de tarifa puede no ser tan efectivo, la intención de ampliar en el futuro la base de contribuyentes al reducir el monto mínimo de ingresos y patrimonio para declarar, va en la dirección correcta. Las estadísticas internacionales muestran que estructuras de impuestos con bases amplias y tasas marginales bajas tienden a ser más eficientes que las de base estrecha y tasa alta.

De otra parte, hay un gran consenso de expertos frente a la necesidad de eliminar las preferencias tributarias y reemplazarlas por créditos tributarios explícitos. La reforma propone marchitar en 2005 las exenciones que debían desaparecer en 2006. Es un buen planteamiento. Mientras se desmontan las demás exenciones, se debían hacer públicos sus resultados frente a sus costos y los montos que recibe cada uno de los beneficiarios.

La iniciativa de bajar de 25% a 20% la exención a las rentas de trabajo parece innecesaria. El sistema gana en progresividad, pero se desfavorece a los asalariados frente a las empresas que pueden deducir los costos con los que generan su ingreso. Para simplificar el sistema se debería diseñar un esquema de deducciones estándar para los asalariados, fijadas en pesos, por gastos como el de educación.

Por último, la propuesta de rebajar al 15% el impuesto para las empresas que reinviertan utilidades en activos productivos es peligrosa en la medida en que facilita la elusión.

Esquemas sencillos, con bases amplias, pocas preferencias y tarifas menores, son la receta recomendada para hacer eficiente la estructura fiscal en renta. La reforma solo logra algunos de esos objetivos.



Lo sustancial

Los cambios tributarios de los últimos diez años han puesto el énfasis en el incremento de los impuestos y no en la reducción de gastos.

Es más sencillo cambiar los impuestos, que cambiar la rígida estructura de gastos del país. Las transferencias, las pensiones, los pagos de intereses y el gasto militar, todas ellas partidas inflexibles, valen el 90% del gasto total. Pero no porque sea difícil se puede aplazar su reducción.

Colombia no ha hecho el ajuste y todos lo saben. Los sacrificios en inversión sin recorte de gasto no serán suficientes para cerrar la brecha fiscal y mientras no se emprenda esa tarea, el riesgo país y el costo de financiamiento no bajarán.

Hay que tocar las pensiones de nuevo. La reforma pensional pasada redujo el tamaño del problema financiero del Seguro Social, pero el déficit reaparecerá en 2004.

Parece dolorosa pero inevitable la propuesta de la reforma de gravar las pensiones, como se hace con otros ingresos, o usar regalías para fondear las jubilaciones de los entes territoriales. Pero para solucionar el problema, merecen consideración urgente recomendaciones como las de utilizar parte de los aportes parafiscales para rebajar el faltante pensional.

También se puede revisar la eficiencia del gasto militar. Si bien hay mejoras tangibles en seguridad, los expertos en el tema aseguran que todavía se pueden conseguir más resultados con los recursos disponibles.

Un estudio similar se podría hacer a los demás renglones del gasto, para mejorar el uso de los recursos públicos. Los colegios públicos generan resultados académicos inferiores a los que se obtienen en otros países con menores inversiones de fondos estatales.



El resumen de todo, la deuda

La manera definitiva para resolver el problema de la deuda es la de bajar el tamaño del déficit, y como van las cosas, la tarea avanza de manera lenta.

La insostenibilidad fiscal, que incrementa la deuda y el pago de intereses, se paga con salidas de capital y reducciones de inversión lo mismo que con pérdida de espacio para políticas monetarias expansionistas, lo cual se traduce a su vez en aumentos de los intereses. Aunque parezca extraño, la tasa de interés de largo plazo no la determina el Banco de la República, sino el Congreso con sus decisiones en materia fiscal. Por eso, para no sacrificar el crecimiento, hay que recortar el déficit.

Lo que parece claro es que esta reforma tributaria, aunque necesaria, se puede mejorar y no será suficiente. El año entrante habrá que emprender más ajustes y quizás de nuevo en 2005. Lo que desalienta, y no debería ocurrir, es que los problemas de estructura le sobrevivan una y otra vez a las reformas.