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| 7/24/2020 10:23:00 AM

Por qué quieren tumbar el Estatuto Tributario

Las normas tributarias colombianas están muy cuestionadas porque no son progresivas. Pero ¿son los jueces los llamados a legislar en temas fiscales?

Las demandas contra cualquier norma, pero en especial contra las tributarias, no son un tema nuevo en el país. Desde la Constitución de 1991 han crecido de forma geométrica las demandas de los ciudadanos o grupos representativos de la sociedad, que acuden ante la justicia para cambiar o tumbar leyes y normas con las que no están de acuerdo.

Sin embargo, pocas veces esas demandas tienen el alcance o el grado de ambición de la radicada a finales de mayo por un grupo de cerca de 20 juristas y economistas: tumbar todo el Estatuto Tributario, vigente en el país desde 1989.

Hasta la fecha este estatuto tiene más de 1.000 artículos porque compila, en promedio cada año y medio, al menos un centenar de cambios contenidos en las reformas tributarias que han sido aprobadas por el Congreso en estas tres décadas.

El argumento central de esa demanda es que el Estatuto Tributario es inconstitucional, porque viola la progresividad tributaria y no satisface los principios de equidad y eficacia que debería honrar.

La acción fue instaurada por Dejusticia, una ONG que dirige el respetado jurista Rodrigo Uprimny, y cuenta con el aval de otros expertos como Jorge Iván González, Luis Jorge Garay, Leopoldo Fergusson, Esteban Hoyos y Jorge Enrique Espitia.

Este grupo respalda la tesis de que las normas contenidas en el Estatuto Tributario estarían en contravía de lo consignado en el artículo 363 de Constitución, que plantea que este "se funda en los principios de equidad, eficiencia y progresividad".

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La demanda, que suena muy popular entre todos aquellos que se quejan de las cargas tributarias, no ha caído bien entre analistas y expertos que la consideran inconveniente, equivocada, inaplicable, y creen que generaría un caos al sistema tributario.

¿Cuáles son los puntos de controversia que genera esta demanda y cuáles las razones que los expertos de cada lado esgrimen para estar a favor o en contra del Estatuto Tributario?

¿Fetichismo jurídico?

Dejusticia argumenta que el Estatuto Tributario se debe caer, porque viola la progresividad tributaria, no es eficiente fiscalmente y es un complejo compendio de normas construido a manera de "colcha de retazos", que requiere un cambio estructural.

Pero los exministros Jorge Humberto Botero y Juan Camilo Restrepo aseguran que el camino escogido para ese cambio es un típico caso de "fetichismo jurídico". Esto implica que, si bien reconocen que el país debe trabajar por una mayor equidad tributaria, suponer que las leyes por sí solas cambian la realidad social es un error grave, "pues ignora que su éxito depende también de esfuerzos administrativos y adecuada financiación".

El momento, además, es muy inconveniente: en medio de una pandemia, buscar estos cambios bruscos puede terminar generando más incertidumbre entre inversionistas y empresarios, con consecuencias nefastas para el país.

Incluso señalan que algunas normas contenidas en el Estatuto Tributario ya han recibido el aval de la Corte.

Además, tumbar todo el estatuto puede ser funesto, no solo por el vacío jurídico que se generaría, sino también porque tres cuartas partes de sus normas no tienen que ver con progresividad, sino que se refieren a procedimientos.

En varios escenarios, Uprimny, a nombre de los demandantes, ha dicho que el debate de fondo es definir si el Estatuto Tributario cumple con el mandato constitucional de garantizar la progresividad y, si no es así, debe caerse todo.

Para este experto, la propia Corte ha dicho que ese principio "se predica de todo el sistema tributario y no de impuestos o medidas específicas".

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¿Y del gasto?

La perspectiva de progresividad que ataca al Estatuto Tributario solo desde el punto de vista de los ingresos es otro de los temas centrales de la controversia. Para los exministros Botero y Restrepo, la demanda solo se enfoca en que los ingresos tributarios presentan fallas, pero no tienen en cuenta el fisco integral, que debe incorporar también el gasto, es decir, cómo se usan esos recursos.

Para Botero, la redistribución de esos ingresos juega un papel clave en garantizar la progresividad, y eso no lo tienen en cuenta los demandantes. "Imaginemos, por ejemplo, un sistema tributario basado exclusivamente en impuestos indirectos, los cuales en principio son regresivos, pero que gastara la mayor parte del recaudo en programas de salud, educación y vivienda para los más pobres. Nadie dudaría de su carácter progresivo", sostiene Botero.

Uno de los mayores críticos a la demanda de Dejusticia es el expresidente de Anif, Sergio Clavijo. En una columna en El Tiempo, la calificó de "temeraria", al señalar que desconoce tres temas clave: por un lado, los enormes progresos tributarios del país frente a sus pares: el país dobló entre 1995 y 2019 su recaudo como porcentaje del PIB, que pasó de 7,5% a 14%.

En segundo lugar, asegura que no tuvieron en cuenta que el recaudo de impuesto de renta en hogares y empresas es hoy muy parecido al de otros países de la Ocde y, en tercer lugar, que la tasa efectiva de tributación en estos grupos ha progresado rápidamente desde 2012 hasta 2020.

Eso sí, Clavijo reconoce que no les falta razón a los demandantes cuando se quejan de la poca eficacia del recaudo, "pero ello obedece a la evasión-elusión y a las exenciones en impuestos, tanto directos como indirectos", asegura. Uprimny ha reconocido que el tema del gasto no se tuvo en cuenta y puede ser un punto de reflexión. Pero advierte que el propio artículo 363 de la Constitución se refiere expresamente a los tributos, no al gasto público.

Sobre la inconveniencia, el jurista explica que entre los planteamientos a la Corte piden que, para evitar un caos, se le dé al Congreso un plazo de dos años, prorrogables por dos más, para que haya un gran debate nacional y se tomen los correctivos. Pero, en momentos de gran incertidumbre y polarización política, este remedio podría ser peor que la enfermedad, dicen algunos.

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¿Es vender el sofá?

Una de las preguntas centrales que plantea este debate es hasta qué punto, en una sociedad democrática, los jueces son los que están legislando sobre materias fiscales, cuando esos son temas de potestad de las otras dos ramas del poder.

Para Botero, esta demanda abre la posibilidad de que sean los jueces los que diriman, mediante sentencias, conflictos que en los estados democráticos deberían hacer parte de los debates electorales y del juego político en el parlamento, alentados por una opinión pública y unos grupos de interés activos.

Por eso, critica este modo de proceder novedoso en el que "se parte de que la inconstitucionalidad de las normas, en ocasiones, puede no provenir de su contradicción con la Carta sino de su fracaso, definido por los jueces, en el cumplimiento de sus objetivos".

Se trata de un debate de hondo calado, cuya definición marcará, sin duda, el futuro de la democracia y la división de poderes en el país.

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