El salpicón tributario

El desorden con que se manejó la reforma tributaria desde un principio no solo terminó por enredar a la opinión pública, sino también al propio gobierno. Al cierre de esta edición, a pocos días de que se vote la reforma en las plenarias del Congreso, puede afirmarse que el resultado es un verdadero salpicón de impuestos y tarifas que difícilmente logrará los recaudos necesarios para financiar el gasto proyectado y mucho menos el proyecto de seguridad democrática que con tanto ahínco busca realizar el gobierno.



Infortunadamente, por cuenta de la improvisación, se perdió una oportunidad única para sacar adelante una reforma que organizara las finanzas del gobierno de manera técnica y permanente. Frente a este resultado, lo más probable es que en menos de dos años, o incluso antes, los colombianos estemos oyendo hablar de la necesidad de una nueva reforma tributaria que elimine las exenciones y amplíe la base del IVA. Lo preocupante, no obstante, es que para ese entonces el gobierno no contará con el capital político que tiene actualmente.



La reforma



Después de mucho ir y venir, y ante la presión del FMI, el gobierno finalmente presentó un proyecto de ley que debía recaudar $2,3 billones en el 2003, equivalentes a 1,1% del PIB, en tanto que en el 2004 preveía recaudos por $3,4 billones, en el 2005 por $4,5 billones y en el 2006 por $5,1 billones, para un total de $15,5 billones en los cuatro años. De la negociación, que terminó siendo bastante desgastante para las partes, el gobierno salió con $1 billón menos de recaudo, lo cual no tiene sentido si se considera el tamaño del hueco fiscal y la urgente necesidad de cubrirlo.



La reforma tributaria está compuesta por cuatro grandes capítulos: normas de control fiscal y combate a la evasión, modificaciones al impuesto de renta, modificaciones al IVA y modificaciones en el gravamen a los movimientos financieros. Hay otros componentes complementarios que son los impuestos territoriales a los licores y la sobretasa a la gasolina, los cuales, aunque mejoran las finanzas de los entes territoriales, no suman a los ingresos de la reforma.



La evasión



En cuanto al primer punto, el de la productividad fiscal, el Congreso aprobó lo que presentó el gobierno en materia de reducción de la evasión. Las cifras son poco ambiciosas, puesto que un mayor recaudo por este concepto de $320.000 millones para el 2003 es muy poco frente a la magnitud de la evasión, que según la DIAN asciende a más de $7 billones.



En el tema de la penalización de la evasión se decidió que habrá cárcel, entre 3 y 6 años, para quienes teniendo a cargo un impuesto superior a los 50 salarios mínimos, omitan la presentación de la declaración de renta, declaren un menor valor a pagar y/o anoten pérdidas o anticipos inexistentes.



La renta



En el tema del impuesto de renta, el gran "logro" fue gravar con una tarifa más alta, por medio de una sobretasa que terminó siendo permanente, a los que ya pagan impuestos. Esto no solo es antitécnico sino, peor aún, totalmente antiinversión. El acuerdo en este punto es aplicar una sobretasa de 10% para el año 2003, la cual deberá pagarse en un 50% en ese mismo año. A partir del 2004, la sobretasa será del 5%, lo que eleva la tarifa del impuesto de renta a 36,75%, una de las más altas del mundo.



Además, se redujo de 30% a 25% la exención laboral y se impuso un límite de $4.000.000 para la misma. Este tope es positivo, en la medida en que se deja de favorecer a las personas de mayores ingresos. Sin embargo, aquí también se ven afectados los asalariados que son quienes ya pagan impuestos. Al mismo tiempo, habrá un impacto importante sobre el ahorro en los fondos de pensiones voluntarios y las cuentas AFC.



Otro punto en el que se avanzó, aunque no como quería inicialmente el gobierno, fue en el de las deducciones de los impuestos locales (timbre, registro, anotación, predial e ICA). Mientras que la propuesta del gobierno preveía una deducción hasta de un 50% para cada uno de estos impuestos, el Congreso aprobó una deducción del 100% únicamente para el impuesto del ICA, en tanto que ninguno de los otros podrá ser deducido de la renta.



La reforma elimina gradualmente los tratamientos preferenciales o exenciones tributarias, aunque mantiene algunas de ellas. De hecho, mientras el gobierno estimaba un recaudo adicional por $1,5 billones por cuenta de la eliminación de exenciones, el resultado después de la negociación es un recaudo de $760.000 millones. El desmonte de los beneficios se hará de la siguiente manera: 20% en el 2004, 40% en el 2005, 60% en el 2006 y 80% en el 2007.



Un tema totalmente nuevo en la reforma es el control de los precios de transferencia entre empresas vinculadas económicamente, tanto internacionales como nacionales. La idea es que todas las transacciones entre estas empresas se hagan a precios de mercado. Se otorga un plazo de dos años para hacer los ajustes necesarios.



El IVA



En el tema del IVA, vale la pena tener en cuenta que la única manera en que un país como Colombia puede lograr un esquema tributario seguro y sostenible es por medio del impuesto al consumo. Por tanto, cualquier avance en este sentido es sin duda bienvenido. Aunque con la reforma no se logró ampliar la base a la totalidad de productos potencialmente gravables, ni unificar la tarifa, sí fue importante el aumento de la base de 40% a 56% de los productos, con una tarifa para los nuevos productos de 7% para los primeros años y de 10% a partir de 2005.



Mientras que quedaron exentos los cuadernos escolares, las carnes, el pollo, el pescado y la leche, siguieron excluidos los productos agrícolas en estado natural, el transporte de carga, la sal y el agua envasada. Igualmente en esta categoría de excluidos están los productos de la salud, todos los bienes que tienen que ver con la producción agropecuaria (insumos, plaguicidas, abonos, tractores, llantas para tractores, etc.), los intereses y rendimientos financieros por operaciones de crédito y leasing, los intereses del leasing de vivienda, los planes de salud, el transporte aéreo de frontera y los servicios de publicidad en medios, aunque con límites dependiendo del tipo de medio.



Por otra parte, se unificó la tarifa del IVA para vehículos de menos de 1.400 c.c. en 25% y se aumentó de 35% a 40% la tarifa para los vehículos con un cilindraje superior. Ambos incrementos se harán de forma gradual. Igualmente se aumentó de 10% a 16%, la tarifa de las grasas y aceites, así como las tarifas de los jabones. La cerveza, que hasta el momento era un bien excluido, quedaría gravada con un IVA de 3% (pendiente), en tanto que el IVA de la telefonía móvil pasó de 16% a 20%. Y, a partir de 2005, habrá IVA de 2% para todos los productos hoy excluidos.



Con el fin de estimular la inversión en bienes de capital y, particularmente, en maquinaria industrial para la producción de bienes exportables, se permite deducir el valor del IVA pagado del impuesto de renta o del impuesto de ventas (en el segundo caso).



Las críticas



El manejo de la reforma tributaria por parte del gobierno, al igual que el de la pensional, ha generado escepticismo entre la opinión pública y ha dejado un mal sabor.



Primero se anunció una reforma ambiciosa. Luego, por decisión del presidente Uribe, la propuesta terminó siendo bastante floja y, aunque no se presentó, sí se discutió ampliamente.



Luego, ante la presión del FMI, que exigió un mayor esfuerzo como condición para llegar a un acuerdo con el gobierno, se presentó la reforma que se discutió en el Congreso y que está a punto de ser aprobada por las plenarias de Senado y Cámara.



Paradójicamente, a esta altura del paseo, cuando ya no hay mucho por hacer, nadie está satisfecho con los resultados de la reforma. Sin embargo, parece haber consenso en cuanto a que esto era lo único viable dadas las condiciones políticas. Para José Antonio Ocampo, director de la CEPAL, es evidente que habría sido mucho mejor un desmonte generalizado de los beneficios, aunque considera que el acuerdo que se logró está dentro del gradualismo colombiano.



Por otra parte, Juan José Echavarría, director de Fedesarrollo, considera, al igual que Dinero, que el gobierno desperdició una oportunidad excepcional para diseñar un sistema tributario que le sirva al crecimiento económico. Específicamente, Echavarría está en desacuerdo con la sobretasa del impuesto de renta, puesto que, a pesar de que con ella Colombia queda con una de las tarifas más altas del mundo, no necesariamente logrará los recaudos previstos.



De hecho, de acuerdo con un reciente estudio de Fedesarrollo, en los últimos veinte años, independientemente de cuál haya sido la tarifa, las empresas han pagado el 25% de sus utilidades como impuesto. "Sabemos que los contribuyentes se las arreglan para evadir o eludir gravámenes que consideran elevados", afirma Echavarría.



De otra parte, el número de tarifas de IVA es excesivo, puesto que dificulta el control a la evasión y la administración del tributo.



Por el lado positivo, sin embargo, hay que resaltar nuevamente la importancia de haber ampliado la base del IVA, ya que mediante la introducción de nuevos bienes y servicios se logra ampliar la base del impuesto de renta al forzar a los productores de los mismos a formar parte del sistema.



De igual manera, el hecho de que por primera vez se haya contemplado el desmonte de los privilegios es un gran avance, aunque no hay ninguna justificación para que todavía se mantenga una parte de ellos.



El objetivo tiene que ser el desmonte de todos los beneficios, sin excepción, y la ampliación de la base del IVA hasta cubrir todos los productos potencialmente gravables. Cuando esto se logre, el sistema tributario será sencillo, en el cual el impuesto de renta opere con unas tarifas razonables y todos los productos estén gravados con una tarifa de IVA baja y homogénea.







La opinión del ponente





Dinero habló con el representante a la Cámara, Rafael Amador, ponente del proyecto de reforma tributaria, acerca de su resultado.



¿Qué opina de la reforma?



Estoy convencido de que se perdió la oportunidad para trasformar el sistema fiscal colombiano. Aunque había un consenso técnico y académico sobre el perfil de reforma estructural que requería el país, con desmonte de privilegios y de la multiplicidad de tarifas del IVA, la reforma que se logró es la peor posible.



No se quiso abordar el tema de los privilegios y se mantuvo la multiplicidad de tarifas de IVA. Estoy seguro de que no se va a poder recaudar lo que el gobierno pretende. Como están las cosas, no solo se va a afectar la demanda, sino también la inversión.



¿Por qué se llegó a ese resultado?



No hubo voluntad política y reiteradamente se presentaron disculpas de procedimiento, como que ya se había avanzado demasiado y no era posible echar marcha atrás. Lo cierto es que con el liderazgo del equipo económico se habría podido llegar a un resultado diferente.



La negociación le costó al gobierno 0,7% del PIB en menores ingresos en los cuatro años. Lo peor es que en un año vamos a discutir una nueva reforma y a buscar financiación para el componente de seguridad democrática que está desfinanciado.