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| Foto: Esteban Vega

INFRAESTRUCTURA

El desafío permanente de encontrar financiación para infraestructura en Colombia

¿Cuáles son los escenarios para encontrar los recursos que se necesitan en el desarrollo de la infraestructura en Colombia en el corto y en el largo plazo?

9 de diciembre de 2018

Hace un poco más de tres años, Colombia inició el proceso de desarrollo del programa de Cuarta Generación (4G) de concesiones, un plan sin antecedentes en el país, no solo por el número de proyectos, sino también por la cantidad de recursos que demandaría una determinación  de tal envergadura que fue dividida en tres olas y en varias iniciativas privadas.

Los cálculos eran sencillos: $44 billones en crédito y unos $6 o $7 billones en equity para financiar más de 30 obras. En cabeza del privado está la tarea de conseguir los recursos -20% de capital y 80% de deuda– para ser pagado contra peajes y vigencias futuras en 25 años.

Además se analizaban distintos jugadores. Por ejemplo, recursos de los fondos de pensiones que derivaron en la llegada de los fondos de deuda para apalancar la etapa de construcción, en un instrumento que podría tener un máximo de exposición de $10 billones –cerca del 5% de lo que administran los fondos–, o para los bancos unos topes cercanos a los $20 billones, cerca del 10% de su cartera comercial.

Pero su desarrollo ha sido complejo porque fue un modelo que no existía en el país, donde se hablaba de billones de pesos, y era un mecanismo nuevo de financiación para los bancos. Además su desarrollo coincidió con las denuncias de corrupción por parte de Odebrecht que tenía participaciones en dos grandes proyectos en Colombia: el segundo tramo de Ruta del Sol y la navegabilidad del Río Magdalena.
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Este hecho generó malestar con la banca local porque aún hoy no hay claridad de cómo les van a pagar los créditos –en especial Ruta del Sol II– y los bancos decidieron tomar una posición más cauta y selectiva a la hora de financiar proyectos nuevos.

Hasta la fecha van 14 proyectos con cierres financieros, ocho que se dieron en el primer año; solo dos el año pasado y van cuatro proyectos en 2018. Se espera, según la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN), que antes de terminar este año se logren otros dos, para llegar a 16.

Quedarían pendientes 14, de los cuales se estima que al menos un par no se realizarían. Pero estas iniciativas de 4G no son las únicas en la agenda del país, otras tendrán que abordarse por recursos que superan los $50 billones (ver recuadro). En ese contexto, el país tiene que mirar cómo garantiza los recursos en dos vías: las fuentes de pago, concentradas en dineros del Estado; y las fuentes de financiación con las que se construyen las obras.

El corto plazo

Para los próximos años, el programa de 4G tiene, en gran parte, establecida su fuente de pago que son las vigencias futuras que el Gobierno se comprometió a 25 años, cuyo cupo del espacio fiscal de ellas, según Anif, representa ya 0,6% del PIB/año para el cuatrenio que se está iniciando.

El primer gran reto es buscar las fuentes de financiación para que los proyectos pendientes de cierres financieros puedan garantizar los recursos, en donde el apetito de la banca local hoy está limitado, pero hay interés internacional. Además, aparecieron los fondos de deuda que movilizaron recursos por más de $3,5 billones, de los fondos de pensiones.

Según cifras de la FDN, en los primeros 8 cierres financieros, por un valor de $12,6 billones, casi la mitad correspondió a la banca local, cerca de una cuarta parte provino de banca internacional, el 16% del mercado de capitales, 9% de la FDN y 6% de los fondos de deuda. 

Para Clemente del Valle, presidente de la FDN, este año se espera terminar con 6 cierres financieros, completando 16 por un valor de $23 billones, hasta mediados de noviembre la cifra iba en 4. Pero además, la composición de la estructura del origen de los recursos también se está ajustando: la banca local quedará con 36% de participación, una quinta parte será de banca internacional, la FDN tendrá cerca del 13%, el mercado de capitales 18% y los fondos de deuda 12%.

Aunque si bien, el caso de Odebrecht fue uno de los principales detonadores para que estos dos últimos años los cierres financieros no se hubieran acelerado, no fue la única razón. “No se han hecho más cierres financieros en los proyectos no porque no hubiera más fuentes sino porque los proyectos tenían problemas contractuales, de licencias, prediales, de consultas que son en las que este Gobierno que acaba de arrancar ha priorizado su rol para que los proyectos sigan su curso”, dice Del Valle.

Sin embargo, los problemas del pasado, más la espera en las definiciones de casos específicos, como por ejemplo en el tribunal de arbitramento de Ruta del Sol II o en la suerte que tengan los 5 proyectos de Carlos Solarte –investigado por el caso de la planta Tunjuelo Canoas del Acueducto de Bogotá en la que participó Odebrecht–, pueden hacer más lenta y gradual la participación de la banca local en los proyectos.
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El contexto internacional hasta ahora no ha tenido efecto y, como menciona Del Valle, proyectos con buenas estructuras no hay tantos a nivel regional por lo que Colombia está en una ventaja. Sin embargo, es necesario estar atentos porque el entorno financiero global se ha vuelto más exigente con alzas en las tasas de interés de la Fed que cerrarían en 2,5% en 2018 y seguramente en 3,25% en 2019.

Tareas pendientes

Según Anif, para superar desafíos en los cierres financieros –por el caso de Odebrecht, el poco espacio fiscal de las vigencias futuras y un entorno financiero global que puede ser más exigente– será necesario acelerar los esquemas de titularización de varios de los proyectos, en especial de la primera ola de 4G. 

“Esto habrá de aliviar el apalancamiento del sistema bancario local que participó casi en un 50% en su financiamiento, generando un escalamiento de exposición de su cartera corporativa a proyectos de infraestructura de niveles del 3% hacia cerca del 10% actual. La participación de las multilaterales en la estructuración de tal vehículo financiero parece ir bien adelantada, pero ahora se requiere el apetito financiero de las AFP locales y extranjeras para hacer la transición financiera de la fase de construcción hacia la fase de operación de los peajes de las vías”, dice Anif en un documento de septiembre pasado.

Con esta iniciativa concuerda la FDN. “El otro año debemos reciclar capacidad, titularizando carteras, o refinanciar con emisiones de bonos, reciclar capacidad a la banca y a nosotros también para realizar nuevos proyectos”, dice Del Valle, quien agrega que cuando los proyectos están en una fase de operación es más fácil que entre el mercado de capitales, que cuando están en construcción, por el riesgo. 

También, como señala Anif, se requiere pensar en recursos provenientes de activos ya existentes, donde el caso de Isagen permitió la capitalización de la FDN y el apoyo a otros proyectos. Los recursos de una eventual venta de una parte Ecopetrol podrían darle un aire a la infraestructura.

Pero además, hay que mirar cómo se hacen más fáciles y expeditas las operaciones para la banca internacional y el mercado de capitales.

Los contratos de la primera y segunda ola de 4G tenían porcentajes de vigencias futuras en dólares y así se hizo la cobertura: solo deuda en dólares respaldada por pagos del gobierno también en dólares. Pero luego de la segunda ola, no hubo más cobertura cambiaria y ahí apareció la posibilidad de emitir bonos en pesos.

Para Del Valle, un reto grande es la moneda. “Habiendo interés de los de afuera ellos tienen una limitación de hacerlo en pesos, ese es un reto que no lo hemos resuelto y estamos buscando instrumentos para generar coberturas al menos parciales. Porque hay más capacidad de financiación afuera que la que hay internamente, pero el problema es la moneda”, señala.

Dos posibilidades se abren: una, que bancos extranjeros emitan en Colombia para prestar acá. Y la segunda, que haya más bonos de proyectos emitidos por multilaterales, y eso aumentaría el apetito de los institucionales.

Además, en las próximas semanas se conocerán noticias acerca de la creación de fondos de capital privado con recursos de la FDN que ayudarían a los concesionarios a completar el equity que requieren para la inversión en los proyectos. Es una iniciativa que viene desde el Gobierno Santos, pero que había quedado congelada con el cambio en la Presidencia.
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Hacia el futuro

Pero así como hay retos para buscar las fuentes de financiamiento, también los hay para las fuentes de pago, más aún cuando el esquema de vigencias futuras se está copando. En ese sentido, varias iniciativas empiezan a aparecer sobre la mesa. Una de las propuestas de Luis Andrade, expresidente de la ANI,  es concesionar tierras o terrenos baldíos por varias décadas para que las trabaje el privado, pero además entregue la infraestructura que se necesita para conectar zonas alejadas. Sin embargo, es complejo encontrar una empresa buena en infraestructura y también en agricultura.

“Nos ha faltado creatividad y podrían abrirse puertas en convenios gobierno a gobierno, como en el caso de la altillanura con China, o el Canal del Dique con los holandeses”, dice.

Otras posibilidades que se están discutiendo, como lo confirmó Ángela María Orozco, ministra de Transporte, son las de ampliar la estructura de obras por impuestos que hoy está limitada a las zonas más afectadas por el conflicto (Zomac); buscar recursos de cooperación y también destinar recursos de las regalías para obras en las regiones. Incluso ya hay una mesa de trabajo con Ecopetrol para que la estatal petrolera participe en el proyecto del Canal del Dique.

“Hay que ser más creativos y utilizar estos recursos que ya existen –como regalías u obras por impuestos–, con otras fuentes nuevas como valorización, o captura de valor o nuevos impuestos que teóricamente existen pero no ha habido la voluntad política para cobrarlos. Son fuentes para financiar los nuevos proyectos”, puntualiza Del Valle. 

La apuesta por conseguir y garantizar nuevos recursos está abierta.
Más allá de 4G
Aeropuertos, puertos, ferrocarriles, nuevas vías y conexiones –incluyendo acceso a ciudades–, más una decena de proyectos estratégicos empiezan a pedir pista por recursos frescos. Para los próximos 4 años hay que buscar fuentes de financiación por más de $35 billones.

En la agenda del país no solo están las concesiones de 4G. Si bien tienen prioridad, la lista de proyectos y de recursos es larga.

De acuerdo con Luis Andrade, expresidente de la ANI, y según cálculos del Plan Maestro de Transporte Intermodal que se construyó en el Gobierno anterior, es necesario asegurar la ejecución del programa de 4G y de las iniciativas estratégicas del Invías ya contratadas –35 grandes proyectos con inversiones por $45 billones–; contratar cerca de 25 proyectos –entre carreteras, y ampliaciones portuarias y aeroportuarias– cuyas inversiones son de casi $28 billones que no requieren recursos públicos, y asegurar el futuro de obras por cerca de $40 billones que sí necesitan de este tipo de recursos

Además, a nivel territorial el reto es gigantesco: se requieren $14,2 billones para vías terciarias y $4 billones para vías secundarias. Con $8 billones en regalías, es necesario cerrar la brecha de $10,2 billones para estas obras.

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