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| 7/29/2019 7:02:00 AM

Del Marco Fiscal y la contabilidad creativa: ¡Vuelve la incertidumbre fiscal!

Al Gobierno le quedan pocos meses para encontrar los $6 billones por concepto de venta de activos que tiene estimados para cuadrar las metas fiscales de este año. No ha anunciado qué va a hacer, pero las medidas rumoradas generan preocupación.

Quienes conocen cómo funciona la Hacienda Pública, saben que las prioridades de corto plazo no dan espera y que la coyuntura deja un poco de lado el mediano y el largo plazo. Hoy el Gobierno debe resolver las cuentas de este año. Para ello, había planteado obtener $6 billones producto de privatizaciones, que sumaría a la gestión de la Dian para aumentar el recaudo y al recorte de gastos que planteará en su proyecto de Presupuesto General de la Nación, que el Congreso discutirá en las próximas semanas. Además, ante la estrechez fiscal, el Gobierno busca mantener el ritmo de inversión en cerca de 1,6% del PIB, y los recursos, en su mayoría, provendrían de la venta de activos.

Alberto Carrasquilla  Ministro de Hacienda

El Gobierno participa en 105 empresas, cuyo valor de mercado asciende a cerca de 12% del PIB. Tiene la meta de alcanzar durante el cuatrienio ventas por este concepto cercanas a los $30 billones. Muchas especulaciones han surgido en torno a las operaciones que podría hacer el Gobierno para cumplir su meta de venta de activos. Por ejemplo, priorizar la de Interconexión Eléctrica S.A. (ISA), para la cual ya contrató a la firma de abogados Posse Herrera Ruiz; avanzar en el proceso de capitalización del 8,5% de Ecopetrol o adelantar la venta de alguna de sus filiales, como Cenit. Sin embargo, se trata de procesos largos y desgastantes que incluyen valoraciones, aprobaciones del Consejo de Ministros, ofertas al sector solidario y a inversionistas estratégicos. Toman en el mejor de los casos un año largo y si llegan, como el caso de Ecopetrol, producto de capitalizaciones, los recursos para el Gobierno saldrían vía dividendos.

Al Fondo para la financiación de la Infraestructura (Fondes) se le permitiría adquirir acciones de empresas estatales o mixtas como, por ejemplo, las electrificadoras.

Hoy, el tiempo se acorta para conseguir, al menos, los recursos de este año. ¿De dónde saldrán entonces los $6 billones? Ante la premura, comienzan a circular rumores sobre maniobras poco ortodoxas que preocupan a muchos. Todo indica que el Gobierno estaría pensando en “echarle mano” a unos dineros que hay sobre la mesa: un poco más de $5 billones del Fondo Nacional para el Desarrollo de la Infraestructura (Fondes). Este nació en el Gobierno anterior para administrar los recursos de la venta de Isagen, que sirvieron para fortalecer a la Financiera de Desarrollo Nacional (FDN) en la estrategia de financiación de proyectos, como las concesiones de Cuarta Generación (4G), entre otros. El Fondes no forma parte del gobierno nacional, sino del sector descentralizado. Y este concepto es hoy muy importante porque el Gobierno se rige por la regla fiscal, y para efectos prácticos el Fondes está por fuera.

Con los recursos de la venta de Isagen, el Fondes compró unos bonos que emitió la FDN para capitalizarse. Al parecer el Gobierno estaría planeando que el Fondes “invirtiera” en empresas de servicios públicos estatales o mixtas, como las electrificadoras. Con esto, el Gobierno intercambiaría acciones de las electrificadoras por bonos de la FDN. Estos, si bien no son efectivo, entran a su portafolio como un ingreso que le permite cuadrar las cuentas. Muchos consideran que, con esta maniobra, el Gobierno sacaría la plata de Isagen para financiar gasto corriente de la Nación. Expertos como el exministro de Hacienda Guillermo Perry han advertido esta movida, que al cierre de esta edición el Gobierno no ha desmentido ni aclarado. El exministro Carlos Caballero Argáez también ha expresado su preocupación. Además, el Gobierno estaría considerando otras opciones, como por ejemplo que Ecopetrol o alguna de sus subsidiarias se quedara con ISA. Se trataría de una operación intraestatal, pero le quitaría a la petrolera recursos necesarios para expandirse, buscar reservas y garantizar su futuro. Esta compleja operación requeriría el visto bueno de las juntas directivas de las empresas, que tendrían que justificar estos cambios ante los accionistas minoritarios. Se trata de un tema tan difícil que, por la premura del tiempo, solo podría consolidarse el año entrante. Y, finalmente, otros consideran que el Gobierno estaría buscando deuda de muy corto plazo, menor a un año, por ejemplo en TES. Así quedó autorizado en el Plan Nacional de Desarrollo para pagar gastos corrientes de este año en sectores como la salud. Al pagarlos con TES no quedarían en el gasto ni aumentarían el déficit fiscal.

Hay rumores de que el Gobierno contempla que Cenit -filial de transporte de Ecopetrol- adquiera ISA.

La historia reciente

El ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, ratificó su meta de déficit fiscal de 2,4% para 2019, aun cuando el comité consultivo de la Regla Fiscal le había permitido un déficit de 2,7% para este año, dado el costo de la migración venezolana. En ese momento intentó mandar el mensaje de que el panorama fiscal del país estaba despejado y que este en realidad era “un problemita”. No obstante, analistas y expertos han revisado en detalle las cuentas que hizo el ministro en el MFMP. Y han comenzado a surgir serias dudas sobre este “sobrecumplimiento” de la regla fiscal y la estrategia planteada para estabilizar las finanzas públicas. Ante la reducción de los impuestos corporativos, Carrasquilla reveló que se la jugaría por ajustar el gasto público, disminuir la evasión con la Dian reestructurada y vender algunos activos estatales. Además, afirmó que la menor carga impositiva a las empresas traería un repunte de la inversión, el crecimiento y, por tanto, el recaudo de impuestos. Por todo ello descartó una nueva reforma tributaria.

“La mejor política fiscal es un mayor crecimiento económico y esa es la gran apuesta del Gobierno”, afirmó el ministro. Y ratificó las estimaciones del Gobierno de que la economía crecerá a 4% en el mediano plazo. No obstante, varios analistas han advertido que el Gobierno es demasiado optimista en sus metas y supuestos. Muchos están de acuerdo con algunas estrategias planteadas, como refocalizar los subsidios a través del Sisben IV, poner en marcha la factura electrónica, modernizar la Dian y reorganizar los activos que tiene el Estado. Pero tienen un alto grado de incertidumbre sobre el tamaño de sus efectos. “Carecen de margen de maniobra”, advirtió Richard Francis, el director de calificaciones soberanas de Fitch Ratings. Señaló que el gobierno de Iván Duque deberá tomar medidas adicionales si quiere cumplir sus metas fiscales. “Buenas intenciones, pero un alto riesgo”, ha señalado Fedesarrollo.

Pero lo más grave es lo revelado las últimas semanas: la forma en la que el Ministerio de Hacienda estaría contabilizando rubros como las utilidades del Banco de la República o los recursos provenientes de privatizaciones para “cumplir” las metas fiscales. Esas políticas estarían violando las normas contables del Fondo Monetario Internacional (FMI). Tradicionalmente, las ventas de activos estatales o privatizaciones son consideradas una posible fuente de financiamiento. Pero no se contabilizan como ingresos fiscales corrientes (por encima de la línea). Es decir, sirven para financiar el déficit pero no para reducirlo. La razón es que la regla fiscal busca reducir el déficit “estructural” gradualmente, a 1% en 2022. Pero las ventas de activos no son ingresos estructurales, pues solo se pueden hacer una vez.

Sin los ingresos por privatizaciones de 0,6% del PIB, el déficit fiscal sería muy similar al del año anterior. 

“El Gobierno juega con candela al maquillar las cuentas fiscales para ocultar la dura realidad. Si sigue por ese camino, en lugar de afrontar los problemas, nos dejaría sin recursos para la infraestructura pública que necesitamos y pondría en peligro la calificación de riesgo del país” advirtió Perry, miembro del Comité Consultivo de la Regla Fiscal, en su columna en El Tiempo. Allí calificó todo como un “maquillaje peligroso” · Las movidas contables que implicarían cambiar las reglas de juego del Fondes tendrían un efecto paradójico. En efecto, el gobierno de Duque haría lo que tanto criticó en su momento el Centro Democrático para oponerse a la venta de Isagen: usar la plata de la privatización para financiar gasto corriente. Incluso otros analistas hablan de que en esta estrategia de la Nación de vender sus activos a otras entidades públicas para financiar el déficit, el Gobierno habría pensado en “venderle” ISA a Cenit. Esa movida les permitiría sacarle el quite al debate de la privatización y “echarle mano” a la gigantesca caja de la petrolera.

Este tipo de movidas desbarajustan las cuentas y, para muchos analistas, frenan el proceso de ajuste fiscal. Si los ingresos por privatizaciones se contabilizan de la forma tradicional, por ejemplo, el Gobierno incumpliría la regla fiscal este año. Sin los ingresos por privatizaciones de 0,6% del PIB que plantea el MFMP para 2019, el déficit este año sería de 3% y no de 2,4%, como afirmaba Carrasquilla cuando se comprometió con “un severo ajuste y el primer superávit primario desde que existe la regla fiscal”. Es decir, un nivel de déficit fiscal muy similar al 3,1% del año anterior. Es más, en ausencia de medidas complementarias, Fedesarrollo ha estimado un déficit de 3,5% en 2019 y 3,9% en 2020, en contraste con los déficits de 2,4% y 2,2% que espera el Gobierno en estos años.

Los procesos de privatización son largos y dispendiosos. Algunos consideran que al Gobierno lo cogió la noche.

Sin duda, esto pondría al país en el ojo de las agencias calificadoras de riesgo. Estas ya han planteado su sorpresa ante los frecuentes cambios en las metas de déficit estructural, que como afirma Anif, se ha vuelto un blanco móvil. No obstante, hay que rescatar que incluso en el escenario estimado por Fedesarrollo, es posible estabilizar el nivel de la deuda en valores cercanos a 52% del PIB. El Gobierno no se ha pronunciado sobre los reparos ante las estrategias planteadas en el Marco Fiscal y menos sobre las “maniobras contables”. Pero la prueba de fuego llegará con el debate sobre el Presupuesto General de la Nación (PGN) para 2020, que deberá presentar el Ministerio al comenzar esta legislatura.

EDICIÓN 562

PORTADA

¿Qué va a hacer Carrasquilla después de la regla fiscal?

Las últimas semanas han sido bastante agitadas desde la perspectiva empresarial y económica. El comité consultivo de la regla fiscal decidió conceder un margen de maniobra al Gobierno en materia de gasto y endeudamiento, al flexibilizar algunos puntos el nivel de déficit fiscal permitido para 2019 y 2020.

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