De Agro Ingreso Seguro a Desarrollo Rural con Equidad: ¿economía política robusta?

Mark Pennington, Profesor de la Universidad de Londres, propone en su último libro “Robust Political Economy: Classical Liberalism and the Future of Public Policy” dos criterios para el diseño y la evaluación de políticas públicas: que sean inmunes a la falibilidad humana y que sean resistentes al oportunismo o a la falta de benevolencia humana. Políticas públicas que satisfacen ambos requisitos son llamadas robustas, las que no lo son suelen terminar en fallas de gobierno, en contraposición a las famosas fallas de mercado, normalmente invocadas para justificar políticas públicas en primer lugar.

En el contexto colombiano y en particular con relación al caso de Agro Ingreso Seguro y su reemplazo, Desarrollo Rural con Equidad, el libro de Pennington parece particularmente relevante ya que también nos sugiere una taxonomía simple de fallas de gobierno que nos permite identificar casos legítimos de corrupción. También puede dar lineamientos y criterios de diseño de políticas que minimicen el riesgo de corrupción.

La falibilidad humana a la que se refiere Pennington hace referencia a las limitaciones cognitivas, comportamentales y, en general, a todos los problemas de información imperfecta e incompleta a la hora de tomar decisiones de política. Pennington enfatiza que en condiciones de mercado, guiados por el sistema de precios, la competencia y la búsqueda de beneficios, los procesos de aprendizaje, de recolección de información y asimilación de información, suelen ser más eficientes que en el sector gobierno. Lo anterior implica que aún cuando la falibilidad humana afecta tanto al sector privado como al sector público, las dinámicas que contribuyen a procesos de aprendizaje y eliminación de errores son más efectivas en condiciones de mercado. El diseño de políticas públicas, y de las instituciones que las formulan e implementan, debe por tanto minimizar el impacto de errores humanos.

La resistencia al oportunismo, y a lo que Pennington llama la falta de benevolencia, es un replanteamiento de las ideas de la escuela de la escogencia pública. El oportunismo y la falta de benevolencia se refieren a la posibilidad de que los funcionarios de gobierno manipulen y diseñen los programas de gobierno en beneficio propio. Para contrarrestar esta posibilidad, las políticas públicas deben ser diseñadas de manera que los incentivos de los funcionarios se alineen lo mejor posible con los objetivos sociales que se busquen.

La propuesta de Pennington es evaluar todas las políticas públicas bajo este lente. Esto significa que no se puede asumir que el que diseña el plan o el que lo implementa tiene información perfecta, y ni siquiera la necesaria para tomar siempre las mejores decisiones. Tampoco se puede asumir que no vaya a haber errores. O que los escenarios jamás imaginados se materialicen. De igual manera se debe reconocer que la formulación de políticas no estará jamás completamente exenta de la influencia de intereses particulares.

Muchas de las políticas propuestas en Colombia no pasan las pruebas de Pennington. Las políticas industriales activas de la época de la sustitución de importaciones que vuelven a estar en boca de comentaristas de izquierda y de derecha hoy, son tal vez las más vulnerables a ambos tipos de errores. Es muy difícil, si no imposible, saber cuáles son los sectores ganadores. Es muy difícil proteger industrias nacientes sin crear fuertes grupos de interés dispuestos a invertir grandes sumas de dinero para preservar la protección y los favores del Estado. Y una vez tienen esta protección, no tienen los incentivos que los llevarían a innovar, crecer, bajar costos, bajar precios, y competir. El esquema crea entonces las condiciones perfectas para que se den fenómenos de corrupción, en el peor de los casos, y de favoritismos políticos e influencias indebidas en el mejor de los casos.

Lo que se ha visto con AIS, ¿es un ejemplo del primer caso de fallas, o del segundo? Uno pensaría que solo fallas del segundo tipo deberían clasificar como casos de corrupción. La otra pregunta es si AIS, y ahora DRE, son políticas robustas en el sentido de Pennington. Uno podría también preguntarse si un programa económico basado en la selección de 4 sectores líderes del crecimiento es conducente a políticas públicas robustas. Dejaré esas preguntas sin contestar, pero si enfatizaré que el trabajo de Pennington invita a la prudencia y la humildad a la hora de diseñar políticas encaminadas a resolver fallas de mercado. Las fallas de gobierno pueden ser mucho peores.