Un amargo trago para un dulce monopolio

En la última semana de 2015, luego de cinco años de investigación, la Superintendencia de Industria y Comercio ratificó una sanción a compañías del sector productor de azúcar colombiano por mantener conductas en contra de la libre competencia (cartelización) durante varios años. Más allá de la controversia que suscita esta decisión, es interesante entender cómo la conducta sancionada es evidencia de la baja competitividad de un sector altamente protegido en Colombia.

La ejemplarizante multa de $260.000 millones ha sido considerada por líderes políticos y económicos del Valle del Cauca como nociva para el empleo y para el “desarrollo” en esta región del país. Sin embargo, nada más nocivo para la evolución socioeconómica del país que mantener estructuras monopólicas ineficientes y que capturan recursos de todos los consumidores y productores que utilizan el azúcar como insumo.

Uno de los aspectos destacados de la sanción impuesta por la SIC es la instrucción impartida al propio gobierno nacional de revisar el FEPA (fondo de estabilización de precios del azúcar) en un término de 6 meses, con el fin de asegurar que no sirva como instrumento de repartición de cuotas de producción o suministro de azúcar en el mercado colombiano. Cabe recordar que la investigación encontró conductas como la adquisición de excedentes internacionales de azúcar para bloquear las importaciones y mantener elevados precios internos.

Este esquema es una indeseable herencia del antiguo modelo de sustitución de importaciones (¿recuerdan el IDEMA?) vigente hasta comienzos de los años noventa en Colombia.  De algunos estudios de reconocidos investigadores económicos (Marcela Meléndez y Jose Leibovich) se puede deducir que el fondo no ha servido para el propósito de estabilizar los precios internos del azúcar y, en cambio, ha funcionado como un mecanismo poco transparente que ha facilitado la maximización conjunta de ganancias de la industria azucarera.
 
Según un análisis de Econestudio sobre el FEPA, bajo la vigencia de este mecanismo la industria azucarera no ha tenido un desempeño interesante puesto que las ventas internas de azúcar blanco crecieron apenas 5% entre 2000 y 2012, mientras que la producción en 2012 fue equivalente al 92% de lo que se produjo en el año 2000. Entre tanto, un estudio de la Ocde encontró que cerca del 16,6% del precio interno del azúcar en 2014 correspondió a subsidios pagados por los consumidores.

Al respecto es importante recordar que las políticas regulatorias entregan subsidios poco transparentes a ciertos sectores económicos cuando se adoptan políticas o mecanismos que permiten aumentar artificialmente los precios como ocurre con el azúcar en Colombia. En estos casos, los productores reciben unos ingresos similares a los que recibirían si el gobierno les pagara una prima por unidad producida, la diferencia es que no se financian con recursos del presupuesto nacional sino que el sobrecosto se carga directamente a los consumidores.

Otro ejemplo de la situación de alta influencia que tiene el conjunto de productores de azúcar y que no tiene nada que ver con la sanción de la SIC por la cartelización en este sector es el desarrollo de la industria del etanol en el país a partir del 2001. Si bien el desarrollo de esta actividad productiva se enmarca dentro de una política de impulso a los biocombustibles, lo cierto es que la mezcla de gasolina que hoy se vende en Colombia ha beneficiado a los productores de azúcar al darle un uso alternativo a su principal producto y al otorgarle subsidios al consumo del etanol con nuevos sobrecostos para el resto de agentes económicos.

Por ley, la gasolina que se consume hoy en Colombia tiene una participación de entre 8% y 10% de etanol y el propósito es que esta crezca hasta 20% en 2020. Entre tanto, el mercado mundial de los biocombustibles viene siendo impulsado principalmente por políticas públicas de apoyo al sector, que por factores de mercado. Por lo tanto, las ganancias en este sector estarán más determinadas por lograr incrementar la producción y, al mismo tiempo, garantizando niveles mínimos de precios internos; de manera que los precios internacionales que marcan la pauta de la competencia quedan relegados a un segundo plano.

Según una evaluación realizada por Fedesarrollo a la política de biocombustibles en Colombia con cifras a 2012, el 18% de la producción de caña de azúcar se dedicaba a producir etanol, mientras que el etanol seguía siendo menos eficiente que la gasolina convencional. Allí mismo se da cuenta de que, en total, el Estado dejo´ de recibir $1,3 billones entre 2005 y 2011 por factores como: exención del IVA al alcohol carburante con destino a la mezcla con gasolina para vehículos automotores, exoneración del impuesto global y de la sobretasa al porcentaje de alcohol carburante que se mezcle con gasolina.

Según el estudio citado, la promoción de la producción de biocombustibles a nivel nacional se ha dado mediante numerosos estímulos fiscales y económicos que representan costos elevados para el Estado. Entre tanto, según cifras de fedebiocombustibles desde enero de 2015 el precio de la gasolina con mezcla de etanol supera el de la gasolina sin mezcla, hecho que no está contribuyendo a beneficiarse de los menores precios internacionales del petróleo y la gasolina.

Por todo lo anterior, no es muy objetiva la posición de los líderes políticos y económicos que se han quejado por la multa al sector azucarero anunciada por la SIC, ya tanto el fisco por el lado del etanol y los consumidores por el lado de los altos precios del azúcar hemos subsidiado ampliamente este sector.

Ojala la sanción sirva para sacar del cómodo pero costoso status quo a la industria azucarera que en otros tiempos ayudó al desarrollo de un importante renglón de la agroindustria colombiana y la lleve nuevamente a tomar decisiones económicas con base en las señales propias de cualquier mercado: la pura interacción entre la oferta y la demanda. Así mismo, la decisión sirva para recordar a nuestros legisladores que la política pública debe dirigirse a facilitar la competencia, pues es la única forma de encontrar las verdaderas locomotoras para el desarrollo de largo plazo.