El Estado innovador en Colombia

En el ámbito de la ciencia, tecnología y la innovación, CTeI, se justifica –más aún en el caso de un país en desarrollo como Colombia-, una institucionalidad pública con capacidad para vislumbrar y elaborar visiones a largo plazo, teniendo en cuenta toda la cadena de valor de la investigación, que actúe no sólo en el primer eslabón de ésta –la investigación- sino que con diversidad de recursos y su capacidad de coordinación y gestión participe, y también de forma descentralizada, en los demás eslabones –prueba de concepto, viabilidad comercial, escalamiento- tal como es el caso de Estados Unidos durante los últimos setenta años (Mazzucato, 2015), Corea del Sur, y Brasil durante un periodo menor.

Ya hemos tratado en ocasiones anteriores el asunto de que las fallas de mercado son más profundas en el ámbito de la CTeI. En este caso se debe centrar la atención en las fallas de Estado: la inconsistencia dinámica definida como la dificultad que afrontan los gobiernos para decidir entre inversiones que logran retornos en el periodo de gobierno o, como en el caso de la CTeI, son retornos que se generan más allá de aquél; en Colombia, el indicador representativo de esta falla de Estado se refiere al hecho de que luego del último cuarto de siglo, con la aplicación del radical enfoque del Consenso de Washington, dicha inversión en I&D como proporción del PIB equivale escasamente al 44% de la inversión promedio en América Latina (RICYT, 2016), y a una décima parte de aquella de la OCDE, lo que se refleja, entre otros efectos, en los muy bajos niveles de productividad empresarial debido a su extrema debilidad de innovación y a su muy bajo avance. Claramente subrayo que los gobiernos han preferido realizar inversiones de cercano retorno, demostrando además un gran limitación del mercado para inducir inversión en I&D.  

La inconsistencia dinámica se agrava porque en el País solo se han realizado dos ejercicios equivalentes a una planeación de largo plazo –Misión de Educación, Ciencia y Desarrollo, en 1994, y la Visión Colombia II Centenario en 2006- que fueron gradual y finalmente dejados de lado. El conocimiento y la innovación no cuentan con un norte de alcance nacional y a largo plazo. Esto es una manifestación de la baja capacidad en prospectiva estratégica del País (OECD, 2014), y es un caso particular de que la planeación y la gestión pública en Colombia tienen un horizonte de corto plazo, un enfoque incluido en la Constitución nacional. 

Existen también las fallas de sistema definidas como las brechas resultantes de demandas de los actores del sistema frente a la oferta de bienes y servicios existente (Teubal, 2008).

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Los problemas de agencia aparecen cuando una misma institución cumple funciones de diseño de la política pública y de su evaluación, generando una incompatibilidad de ser juez y parte. Además, dada la evidencia de la necesidad de lograr vínculos entre bloques o subsistemas, y entre actores de éstos para dinamizar la generación de conocimiento y el aprendizaje social, en nuestro país son evidentes las debilidades en coordinación estratégica entre sectores, actores y niveles. Y los problemas de captura cuando un actor o grupo de actores se benefician de un mecanismo de apoyo público a la I&D a pesar de que no son afectados por fallas de mercado. En Colombia hay que señalar asimismo, que la institucionalidad está concentrada en Bogotá y que a excepción de Medellín, la gestión de la CTeI es o precaria o realmente inexistente en el resto de entidades territoriales.

La lógica, basada en la experiencia internacional, para el diseño de la institucionalidad adecuada se plantea así: frente a la inconsistencia dinámica se requiere una instancia público privada del más alto nivel, soportada por capacidad en prospectiva estratégica, que logre concertar una política de Estado en CTeI, con proyección a 15 años o más, con capacidad decisoria o de asesoría a la Presidencia de la República (Consejo Nacional de Innovación de Chile, 2007). Los candidatos a la Presidencia, en cada ocasión, someten a consideración de la ciudadanía su decisión de ejecutar una parte o la totalidad de dicha política de Estado, pero conservando su visión y ejes de continuidad. Hay que resaltar la necesidad que los participantes de esta instancia sean designados por meritocracia, representatividad y con diversidad de intereses, -esto último contribuye también a superar el problema de captura.

Los problemas de agencia se superan en primer lugar, con una división del trabajo, entre diferentes instituciones, en relación a las funciones de diseño y evaluación de la política de un lado, y de ejecución de la misma, de otro, superando la incompatibilidad. Es necesaria, en segundo lugar, una división del trabajo entre las agencias ejecutoras de acuerdo a los eslabones de la cadena de valor de la investigación. Existe, en tercer lugar, otro conjunto de mecanismos internos de gerencia para su aplicación en cada una de las agencias.

La debilidad en coordinación estratégica requiere de una instancia ejecutiva central, con reflejo en espacios sub nacionales, con vínculos sectoriales y niveles, con gran capacidad de gestión estratégica que solvente la necesidad de lograr vínculos de calidad y permanentes con el fin de realizar una gestión efectiva del conocimiento y la innovación que el país requiere.

Los problemas de captura se superan con una decisión política firme y con mecanismos potentes y transparentes para dimensionar fallas de mercado que afectan a los actores, con el propósito de diseñar un portafolio coherente de instrumentos de impulso a la CTeI en el marco de la cadena de valor y según la etapa en la trayectoria científico-tecnológica del país. Este problema se supera también con una pluralidad de participación de actores en las diversas instancias de la gobernanza de la CTeI: universidad-empresa-Estado-sociedad civil.     

Existe todo un reto para un diseño innovador de la gestión de la CTeI en los territorios, que de acuerdo a la época histórica de la construcción de la Paz, debe conectarse con las demandas de la sociedad local y en la cogestión con las organizaciones ciudadanas.    

Se ha propuesto la unificación de los sistemas de CTeI y de Competitividad e Innovación, y hay algunas iniciativas para la creación de un Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación, temas que desarrollaré en la siguiente ocasión, basado en este marco conceptual. Sobre lo primero, se trata de sistemas en construcción, y hay que resaltar de entrada que la ciencia no solamente se debe enfocar en el desarrollo empresarial. Y sobre lo segundo, compartiré una reflexión sobre las ventajas y desventajas de algunas alternativas al respecto.

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