Perspectivas fiscales

En resumen, las estimaciones fiscales oficiales prevén una ampliación del déficit fiscal para el GNC (Gobierno nacional Central) de 2,4% del PIB en 2014 a 3% en 2015 y 3,6% en 2016, año en el cual se espera que el balance fiscal comience un retorno progresivo a niveles de 1% del PIB en 2023. Esto se soporta en estimaciones de crecimiento económico de 3,6% para 2015, 3,8% para 2016 hasta llegar a niveles de 5% en 2020 y 2021. Y a partir de allí surgen las principales críticas, toda vez que las proyecciones de actividad económica están por encima de las del mercado.

No obstante, el mayor riesgo sobre las finanzas públicas corre por cuenta del precio y la producción de petróleo, más que sobre el crecimiento económico, el cual tampoco se espera que caiga por debajo de 3%. Al respecto, el plan financiero 2016 menciona que el diferencial entre el precio spot (de contado) y el precio de largo plazo estimado por el comité de expertos de la regla fiscal es de US$26 por barril (US$48 vs. US$74), lo que generaría un desbalance fiscal de 1,1% del PIB. Entre tanto, la estimación del comité técnico de la regla fiscal para la canasta colombiana en 2016 es de US$52,6 y el nivel de largo plazo es de US$63,5 por barril, niveles acordes a la nueva realidad.

El desbalance fiscal generado por un crecimiento económico proyectado para 2016 (3,8%), inferior al PIB potencial estimado por el comité de expertos (independientes) de la regla fiscal (4,3%), estaría alrededor de 0,3% del PIB, lo cual refleja, a todas luces, que el efecto más negativo se debe al menor precio del petróleo. Esto, teniendo en cuenta que las expectativas de crecimiento económico tanto para este año como para el próximo están hoy alrededor de 3,2%.

¿Cómo cerrar la brecha entre 15,6% del PIB de ingresos públicos y el 19,1% del PIB de gasto público que se generará a partir de 2016, y que podría ser ligeramente mayor si el crecimiento económico estuviera más cercano al 3,2% que espera el consenso del mercado?

La construcción de infraestructura puede ayudar a moderar este diferencial de 3,5% del PIB, aunque su verdadero impacto sobre el PIB potencial solamente comenzará a observarse con claridad a partir del 2021, cuando empiecen a entrar en operación algunas vías que contribuirán a mejorar los costos de transporte, aportando al crecimiento de la productividad.

Por el lado de los ingresos, pese a que en los planes financieros 2015 y 2016 se reconoce el efecto del menor precio del petróleo al bajar la participación de los ingresos por recursos de capital (cuyo principal componente son los dividendos de Ecopetrol) de 2% del PIB en 2014 a 0,6% del PIB en 2016, el inconveniente es que de ahí en adelante se hace el supuesto de que el 0,6% del PIB en este rubro se mantiene constante. Sin embargo, esto requeriría que el mismo crezca al ritmo de la economia (entre 6% y 7% anual), lo cual parece poco probable si se tiene en cuenta el precio de petróleo de largo plazo y la dificultad de mantener el ritmo de producción de crudo a niveles de un millón de barriles día.

Adicionalmente, en cuanto al recaudo tributario el marco fiscal de mediano plazo contempla que éste pasa de niveles de 14,3% en 2014 hasta 15,4% del PIB en 2021, lo cual permitiría que los ingresos totales crecieran hasta el 16.7% del PIB. No obstante, hay que recordar que impuestos transitorios como el GMF y el impuesto al patrimonio que hoy representan cerca del 1,4% del PIB, se reducirián significativamente a partir de 2019, por lo cual es indispensable que la reforma tributaria que se está analizando hoy y que será presentada el próximo año, no solamente cubra ese 1,4% del PIB sino algo cercano al 0,3% del PIB de menores recursos de capital, adicionales a los contemplados en las cifras oficiales vigentes.

Si el crecimiento económico se mantuviera entre 3% y 3,5% y se compensaran los ingresos dejados de percibir por impuestos transitorios y algo más de ingresos petroleros, el déficit fiscal podría reducrise a niveles entre 2.5% y 3.0% del PIB hacia 2020 y en adelante, pero este escenario supone que los gastos del gobierno siguen la senda estimada en el marco fiscal de mediano plazo. Aún en ese caso, lo que parece difícil de alcanzar es la meta de la regla fiscal que contempla un deficit fiscal de 1,9% del PIB en 2018, teniendo en cuenta que la posibilidad de desviarse de este nivel temporalmente lo da la brecha entre el precio del petróleo de largo plazo y el precio promedio de la vigencia fiscal previa, y muy probablemente en ese momento ya no exista esta brecha.

Con respecto al gasto público, en el marco fiscal de mediano plazo presentado hace 10 años, los supuestos macroeconómicos no fueron tan lejanos a la realidad. El gran descalce tuvo que ver con la trayectoria estimada de gasto público, ya que se suponía que a partir del año 2007 este rubro crecería por debajo del PIB, hecho que no ha sido realidad. En efecto, desde 1994, no ha habido más de dos años consecutivos en que el gasto público haya crecido por dabejo del PIB.

Precisamente, con las cifras disponibles hace 10 años el nivel de gasto sobre PIB era del 16,5%, mientras que a cierre de 2014 este se ubicó en 19,1% del PIB, por lo cual, la senda de gasto público proyectada en el actual marco fiscal de mediano plazo que incluso a partir de 2017 se reduce a 18,8% del PIB hasta alcanzar el 16,7% del PIB en 2026, luce poco creíble. Reducir los gastos de endeudamiento requeriría tener menores tasas de interés y el escenario a mediano plazo es el contrario; reducir los gastos de funcionamiento es algo que no ha psado en la historia de los últimos 20 años (excepto en la recesión de 1999) y los gastos de inversión tienen compromisos adquiridos que no lucen tan flexibles (viegncias futuras y programas sociales).

En conclusión, aunque no es de esperar un deterioro fiscal mayor al contemplado para 2016, regresar a niveles menores que incluso logren cumplir con los niveles estipulados en la regla fiscal no se ve muy probable sin esfuerzos por el lado del gasto. El problema es que con un gobierno que da señales contrarias en este sentido cuando las protestas las soluciona con compromisos futuros de gasto público, o con la ausencia de estimaciones creíbles del costo de un eventual proceso de paz con la guerrilla, las perspectivas fiscales de mediano plazo no lucen tan creíbles, a pesar del gran esfuerzo hecho por el sector formal colombiano en las últimas décadas, soportando el crecimiento de los ingresos públicos vía impuestos.