La reforma tributaria de 2016 generó grandes expectativas. Las recomendaciones de la comisión de expertos buscaban simplificar el estatuto y mejorar la estructura tributaria, reducir su inequidad horizontal y vertical, disminuir la desigualdad en la distribución del ingreso, aumentar la competitividad de las empresas, despejar el panorama fiscal, estabilizar las normas sobre los impuestos y proporcionar a la Dian instrumentos más eficaces para reducir la evasión.

La propuesta del Gobierno acogió la mayor parte de las recomendaciones. Sin embargo, muchas no fueron aprobadas por el Congreso. Por eso, después de aprobada recibió muchas críticas. Se le culpó de desmejorar las expectativas de los consumidores y los inversionistas, de incrementar la inflación de 2017, de no dotar a la Dian con mejores herramientas, de no garantizar el recaudo de suficientes recursos y, por tanto, de no asegurar la estabilidad tributaria.

Recordemos qué se aprobó. En el caso de la tributación empresarial, la comisión asesora recomendó mejorar la competitividad de las firmas por medio de la unificación de su contabilidad, la consolidación de los impuestos que recaían sobre ellas –renta, CREE y sobretasa– en uno, con una reducción de la tarifa consolidada, a un rango entre 30% y 35%. También planteó disminuir los privilegios tributarios a las empresas, con el fin de mejorar la equidad horizontal y ampliar la base de su impuesto de renta.

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La unificación de la contabilidad no se propuso, la consolidación se logró de una manera inmediata y se redujeron algunos privilegios, pero se ampliaron otros a través de las zonas francas. Además, se aprobó un descenso paulatino de la tasa, de 40% en 2017 a 33% a partir de 2019. El recorte no pudo ser más elevado, debido a la no aprobación de mayores tasas para el impuesto de renta a las personas, ni de la extensión de su base, que en consecuencia no generarán muchos recursos adicionales.

En la tributación de las personas, con el fin de lograr una simplificación, se eliminaron el Imán y el Imás, de manera que quedó un solo régimen de impuesto de renta, como propuso la comisión. No se logró reducir el umbral a partir del cual se deben declarar los ingresos, como recomendó la comisión y propuso el Gobierno. Sin embargo, se aprobó un rango adicional, al cual se le introdujo una nueva tarifa, de forma que habrá una mejora minúscula en la progresividad. La comisión también planteó disminuir las deducciones, pero no se aprobó. Además, sugirió introducir un impuesto progresivo a los dividendos, que se aprobó pero sin mucha progresividad. Tampoco se aprobó gravar las pensiones más altas.

Por tanto, no se logró ampliar la base ni mejorar de una manera sustancial la progresividad del impuesto sobre la renta de las personas, como quería la comisión.

En consecuencia, el aporte de las modificaciones introducidas al impuesto de renta de las personas será modesto (0,2% del PIB anual) y no compensará la reducción que se logró para las firmas (1,2% del PIB en 2020).

Más IVA

A pesar de la dificultad generada por la oposición de algunos parlamentarios, se consiguió aprobar el incremento de la tarifa general del IVA de 16% a 19%, que a la postre constituyó el núcleo de la reforma, porque proveerá los mayores ingresos.

Sin embargo, no se aprobó la ampliación de la base a muchos productos y servicios que seguirán excluidos o exentos, ni se elevó la tarifa de 0% a 5% para ellos, como quería la comisión. Tampoco se elevó la tarifa de 5% a 10% para un número considerable de bienes y servicios, como propusieron la comisión y el Gobierno.

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Por una recomendación de la comisión acogida por el Gobierno y el Congreso, se mantuvo el GMF, sin la posibilidad de deducirlo del impuesto de renta de las empresas, a pesar de sus efectos nocivos sobre la inclusión financiera, la trazabilidad de las transacciones, la informalidad y la evasión de impuestos.

Debido a la gran influencia de sus productores sobre los parlamentarios, no fue posible aprobar el impuesto a las bebidas azucaradas, a pesar de sus beneficios sobre la salud de los consumidores.

Se logró, en cambio, introducir una contribución nacional de valorización y un impuesto verde, ambos propuestos por el Gobierno. También se creó un monotributo para las pequeñas empresas con el fin de facilitar su formalización.

Como en el impuesto de renta no se eliminaron de una forma significativa los privilegios para las empresas ni las deducciones para las personas, la equidad horizontal no mejorará. Tampoco lo hará mucho la vertical, porque no se introdujo una mayor progresividad en el impuesto de renta para las personas, ni en el de los dividendos, ni se trasladó una mayor carga tributaria de las firmas a los individuos.

Según los cálculos del Gobierno, grosso modo el ingreso suministrado por la reforma tributaria será de 1% del PIB anual, que provendrá en gran parte del incremento del IVA (0,8% del PIB) y en una menor proporción del impuesto verde (0,1% del PIB).

Sin embargo, antes de presentar la reforma, el Gobierno había estimado que se necesitaban ingresos adicionales por 1,1%, 1,5% y 1,9% del PIB en 2018, 2019 y 2020, para cumplir las metas de déficit fiscal (3,3%, 2,7%, 2,2% y 1,6% del PIB entre 2017 y 2020). Por este motivo, tendrá que mejorar de un modo sustancial la gestión de la Dian o recortar el gasto a partir de 2018.

Sin embargo, en concepto de los expertos, al no avanzar mucho en la modernización de la Dian, su capacidad de reducir la evasión no mejoró de forma significativa. Por eso, Anif estima que la lucha contra la evasión y la elusión aportará a lo sumo 0,5% del PIB anual.

En consecuencia, lo que falta en ingresos o en reducción de los gastos en 2019 y 2020 puede ser de una magnitud considerable; sobre todo si, como estima Fedesarrollo, 1% del PIB anual que aportará será compensado por la disminución paulatina en la tributación de las firmas, hasta desaparecer en 2020. Por eso los analistas insisten en que para esa época puede ser necesaria otra reforma tributaria.

Lo que parece evidente es que a partir de 2019 el panorama fiscal no luce despejado. De manera que, para cumplir las metas de déficit que ordena la regla fiscal, el próximo Gobierno tendrá que generar mayores ingresos, por medio de grandes logros en la lucha contra la evasión u otra reforma tributaria, o recortar los gastos y mejorar su eficiencia, de acuerdo con las recomendaciones de la nueva comisión de expertos.

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