| 3/15/2018 12:01:00 AM

Candidatos e impuestos: ¿Son posibles sus propuestas?

Los candidatos a la Presidencia ofrecen bajar impuestos. Los economistas creen que no es posible. ¿Cuál es la realidad y el margen de maniobra?

Los empresarios colombianos aseguran que no pueden más con la carga de impuestos. Esa es también la percepción que tiene la mayoría de ciudadanos para los que la situación tributaria es asfixiante.

En primer lugar, el consenso generalizado es que Colombia tiene una de las más altas tasas efectivas de tributación para las empresas. De otra parte, los ciudadanos sintieron el golpe en sus bolsillos con el aumento a 19% de la tarifa general de IVA. A eso se le suman las gravosas retenciones a los asalariados que también significaron un impacto para millones de personas.

Esta frustración se ha convertido en un filón que casi todos los candidatos a la Presidencia de la República han explotado. La mayoría de ellos está prometiendo una reducción en las tarifas tributarias, lo que suena demasiado bien para cualquier elector.

Lea aquí las propuestas de los candidatos sobre impuestos

Sin embargo, mientras para los aspirantes a ocupar la Casa de Nariño por los próximos 4 años esta es una posibilidad real y políticamente viable, la mayoría de los economistas no ven mucho margen de maniobra, dado el contexto de la economía nacional y la posibilidad real de que las agencias calificadoras y los mercados internacionales castiguen cualquier mala decisión. ¿Quién tiene la razón?: ¿Los empresarios asfixiados o los economistas escépticos? La respuesta es simple: ambas partes.

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Aunque, los candidatos quisieran capitalizar el malestar frente a los impuestos y sus ideas son audaces y ambiciosas, las posibilidades para la nueva administración que llegue a la Casa de Nariño el próximo 7 de agosto son muy reducidas. Por un lado, los recaudos tributarios se golpearon por la desaceleración y solo el repunte del precio del crudo le ha dado oxígeno a las finanzas públicas. Por otro lado, el monto de la deuda colombiana sigue en niveles cercanos a 47% del PIB, muy por encima del promedio de la región, y la inflexibilidad del gasto hace que cualquier ajuste sea solo simbólico. Finalmente, la nueva administración tendrá que infligirle un ajuste de prácticamente un punto del PIB a su presupuesto, por cuenta de la regla fiscal. El país tiene puesta una camisa de fuerza.

Para muchos empresarios, la estrategia de bajar impuestos tendría como resultado un aumento en los recaudos por cuenta de la mayor actividad económica que generaría una carga más baja para el sector privado. Ese sería un balance perfecto que promueva la recuperación económica. Sin embargo, en el mejor de los casos, esas medidas tendrían efecto en el mediano plazo; en el peor, la jugada podría salir mal y, así, la reducción de impuestos solo terminaría agravando los desbalances macro del país.

La cruda verdad es que todavía hay un enorme interrogante sin respuesta acerca de la sostenibilidad fiscal de Colombia.

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Prueba de ello es la voz de alerta que han lanzado las agencias calificadoras: Standard & Poor’s le redujo el rating al país a BBB- a finales del año pasado y Moody’s redujo la perspectiva, lanzando una clara advertencia sobre el riesgo soberano de nuestra economía: o se sigue haciendo un ajuste fiscal ordenado o las cosas se van a poner color de hormiga para los colombianos. Fitch, a la que le falta pronunciarse sobre el tema, le ha dado un margen de espera al país, hasta que pasen las elecciones. No obstante, Richard Francis, encargado del análisis de calificación soberana de Colombia para esta firma, aseguró en entrevista con Dinero que, si bien no van a tomar ninguna decisión sobre la calificación “hasta que no se conozca la política del próximo Gobierno”, es claro que “un tema clave será el presupuesto de 2019, que tendrá una señal importante de la perspectiva fiscal y del plan económico del futuro presidente”.

Aquí entramos en el intrincado laberinto de la estrategia fiscal que deberá asumir el próximo gobierno. De manera inmediata –es decir casi que el mismo 7 de agosto– el Ejecutivo deberá anunciar un ajuste a las finanzas públicas de casi 1 punto del PIB, esto es cerca de $9 billones. Luego, y hasta 2022, tendrá que profundizar el ajuste hasta llevarlo de manera estructural a 1% del PIB, lo que prácticamente significa imprimirle a la economía un ajuste permanente de cerca de $18 billones anuales. Todo ello por cuenta de lo que los expertos llaman la regla fiscal, una norma que obliga al Estado colombiano a llevar su hueco fiscal a un nivel estructural estable y bajo. Ese es el dilema.

El diagnóstico

Por cuenta de la regla fiscal, el país debe dejar un déficit de 3,1% en 2018, mientras que en 2019 el déficit máximo permitido será de 2,2%. Para 2020 el hueco fiscal se debe reducir a 1,6% del PIB y para los dos últimos años del nuevo gobierno el ajuste será hasta 1,3% en 2021 y 1% en 2022. Ese es el ajuste –vía mayores ingresos y/o menores gastos– que tendrá lugar en Colombia en los próximos 4 años. Ahí es donde surgen las dudas sobre aquellas promesas de reducir impuestos.

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Por eso, el asunto fiscal será un tema de campaña. En caso de que el país no logre estabilizar sus finanzas públicas, podría sobrevenir una reducción de la calificación, lo que aumentaría el costo del dinero en los mercados para las emisiones colombianas. Esto podría enredar el financiamiento internacional, lo que haría inminente un mayor ajuste en el consumo público y privado que inclusive podría derivar en recesión.

El país ha logrado manejar exitosamente el fuerte choque externo por cuenta de la caída en los precios del crudo. Ello fue posible gracias a un paquete de medidas que impidieron que la estantería se viniera abajo. Colombia en este frente es ejemplo a seguir en la región. Basta con ver lo que ocurrió en Brasil, Ecuador y Argentina, donde no pudieron impedir la recesión de sus economías por cuenta del mismo fenómeno. Ahora, el nuevo gobierno tendrá que obrar con suma prudencia para navegar en unas aguas turbulentas que exigen impulsar el crecimiento; pero, a su vez, consolidar el plan de ajuste fiscal. Eso significa, como lo advirtió Richard Francis, de la agencia Fitch (ver recuadro), sacar bien las cuentas para el Presupuesto de 2019, pues se deberán conseguir $9 billones más.

La nueva administración tendrá dos efectos positivos de mayor recaudo gracias a la reforma tributaria de 2016. El primero es la formalización de la economía y el mayor crecimiento que aportarán cerca de $2,6 billones en 2019. El segundo es una mayor gestión de la Dian, que lograría otros $3,6 billones. Así las cosas, el nuevo gobierno ya tendrá un case de $6,2 billones, si las cuentas salen como lo ha planeado la administración Santos.

Así las cosas, el gobierno entrante tendría que, o bien presentar una reforma tributaria para “aumentar” los impuestos, o anunciar un recorte por los casi $3 billones que necesita para cumplir la regla fiscal. De ese escenario no es posible salirse a no ser que a la nueva administración le dé por jugar con candela.

El consenso entre los expertos y economistas parece ser claro sobre la imposibilidad de reducir los impuestos ahora mismo.

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“Realmente no creo que se pueda en este momento pensar seriamente en la reducción de impuestos, a no ser que se acompañe de una reducción de gastos muy severa”, dijo Jaime Tenjo, director del departamento de economía comercio internacional y política social de la Universidad Jorge Tadeo Lozano.

“Esas propuestas no tienen ninguna viabilidad en el mediano plazo”, aseguró el exministro de Hacienda Guillermo Perry.

“Las propuestas de reducción de impuestos no se ajustan a la realidad económica del país en este momento”, comentó Julián Arévalo, decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia; mientras el director de Fedesarrollo, Leonardo Villar, sostiene que reducir impuestos solo es posible si se incumplen las metas de ajuste, lo que “sería grave desde el punto de vista de la credibilidad de nuestra política macroeconómica y podría inducir una revisión a la baja en la calificación de nuestros títulos en los mercados financieros internacionales”.

El margen para reducir impuestos es poco, pues, en el caso de renta, este proceso ya se está dando: desapareció el impuesto a la riqueza y se están bajando los puntos de la sobretasa, lo que hace pasar la tasa nominal en este tributo de 40% a 37%; en 2019 la tarifa general queda en 33%.

“La ley tributaria aprobada en 2016 ya contempla una fuerte reducción en los impuestos de renta a las empresas, que al eliminarse la sobretasa bajarían de 40% en 2017 a 33% en 2019. Este es un paso positivo desde el punto de vista de la competitividad, pero no es claro cómo se va a financiar”, explicó Villar, de Fedesarrollo.

Por el frente del IVA, el Congreso aumentó la tarifa de 16% a 19% y esta decisión es la responsable de los aumentos en recaudo registrados el año pasado. Así que afectar este tributo sin proponer medidas alternativas de ingreso parece no ser una propuesta viable.

Finalmente, el 4 x 1.000 ya va a completar 20 años de historia y no ha podido ser eliminado, pues representa $7,3 billones en recaudo anual.

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Quien quiera reducir impuestos se verá abocado a plantear propuestas alternativas como un mayor ajuste en el gasto. La pregunta que queda en el aire es cuál es el nivel de recorte posible en un presupuesto dominado por enormes inflexibilidades.

“En Colombia, como en el resto del mundo, se ha encontrado evidencia a favor de lo que los economistas llamamos la Ley de Wagner; es decir, que el volumen del gasto público tiende a aumentar en el tiempo, tanto en términos absolutos como en proporción del PIB. En Colombia pasamos de un gasto total del gobierno central como porcentaje del PIB de 8,4% en 1985 a 19,2% en 2015, y la flexibilidad presupuestal es apenas del 14,5 (una flexibilidad total sería de 100). Es decir, el Estado en el nivel central, así como las autoridades sub-nacionales asumen nuevas responsabilidades que de manera gradual van limitando la flexibilidad del gasto”, aseguró Arévalo, decano de la Facultad de Economía de la Universidad Externado de Colombia.

El exministro Perry cree que si el recorte es la única salida para enfrentar los problemas de ajuste, exigiría prácticamente llevar la inversión a cero durante varios años, pues casi que es el único rubro de donde se puede echar mano.

También está la esperanza de muchos empresarios de que bajarles la carga impositiva generará mayores márgenes, mayor actividad económica y, por esa vía, mayor recaudo tributario. “No hay garantía de que bajar impuestos reactive la economía y genere otras fuentes de ingresos”, asegura el decano de la Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, Édgar Bejarano.

Lea aquí las propuestas de los candidatos sobre impuestos

Lo que queda claro es que el próximo gobierno va a caminar al borde del precipicio en materia fiscal. Si las medidas de ajuste son inadecuadas, se podría agravar el desbalance macro, exigiendo en el corto plazo un nivel de recorte en el consumo que podría generar una recesión.

Más gestión y regla fiscal

Otro de los planteamientos reiterados es la denominada “gestión de la Dian”, que supone que se podrá recaudar más persiguiendo la evasión y la elusión. La noticia es que en este frente esa entidad ya ha mostrado resultados.

En 2018 la Dian logró un recaudo histórico por gestión: $9,5 billones, incluidos $1,5 billones de la normalización de activos. Un incremento hasta los $20 billones en gestión, como proponen algunos candidatos, no es algo que se logre de la noche a la mañana. Solo hacer un esfuerzo adicional correspondiente a $3,6 billones, como lo prevé el Gobierno, es una tarea titánica.

Arévalo, del Externado, va más allá y ve muy problemático reformar esa entidad. “Si estamos hablando de eficiencias en la Dian, la pregunta para los candidatos sería si están dispuestos a atacar a los sectores más oscuros del sistema político colombiano y sus aliados en la ilegalidad”, explicó.

El otro elemento de análisis es la regla fiscal y su flexibilización. Todo indica que esta será una de las prioridades del nuevo gobierno, sea el que sea, pues las principales rigideces fiscales provienen del enorme ajuste que tendrá que implementar en esos cuatro años para cumplir con la meta de dejar en 2022 a Colombia con un déficit de apenas 1% del PIB.

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El debate es bastante álgido, pues ni siquiera los economistas se ponen de acuerdo en esta materia.

Por ejemplo, Hernando Zuleta, director del Cede de la Universidad de los Andes, dijo que flexibilizar la regla fiscal no es una buena idea. “Abandonar la regla fiscal da dos señales erróneas: no somos capaces de cumplir los planes que hacemos y no tenemos cómo resolver el problema fiscal. Creo, eso sí, que hacia el futuro los supuestos de la regla fiscal deben ser más pesimistas, esto nos obligaría a ser más conservadores en épocas de vacas gordas y abriría espacio para política contracíclica en épocas de vacas flacas”.

En el mismo sentido se pronunciaron Héctor Ochoa Díaz, decano de la Facultad de Ciencias Administrativas y Económicas de la Universidad Icesi; Julio César Alonso, director del Centro de Investigaciones Económicas y Financieras de esa institución y Germán Lambardi, jefe del Departamento de Economía. Al ser consultados por Dinero, explicaron que “la regla fiscal es relativamente reciente, si se empieza a modificar, no será creíble y perderá toda su utilidad. La regla fiscal, como está, debe mantenerse por un periodo más largo antes de pensar en modificarla”.

En lo que sí coinciden los economistas es en que por ningún lado ven posible que el país continúe endeudándose: aumentar el nivel de pasivos del Estado colombiano llevaría a los agentes del mercado, empezando por las agencias calificadoras, a dudar sobre la capacidad de pago de Colombia. Eso implicaría la inminencia de una reducción en la calificación y un aumento en el costo del dinero, lo que agravaría el panorama fiscal.

Reformas estructurales

A pesar de que la posición fiscal para Colombia en las próximas vigencias será complicada, es claro que debe darse una salida que impida que la estantería se caiga. Lo primero, como ya se dijo, son las medidas inmediatas de ajuste que implican tener un Presupuesto General de la Nación muy austero para 2019. Lo otro es empezar a abordar las reformas estructurales que le den oxígeno en las vigencias posteriores. En primer lugar es necesario poner en la mira una de las reformas claves para ajustar en el mediano y largo plazo las cargas fiscales: la reforma pensional.

“Algo de lo cual nadie habla –o sí hablan pero no de la forma correcta– es el problema pensional. Creo que hay que tomar medidas drásticas en temas pensionales y eso todo el mundo lo está evadiendo”, señala Tenjo, de la Universidad Jorge Tadeo Lozano. “Todos dicen: ‘yo no voy a subir la edad de jubilación’, pero hay que subirla”, explicó.

Por el lado del recaudo, Arévalo, del Externado, cree que sí va a ser necesaria una tributaria, pero aumentando impuestos por la vía de, entre otras cosas, impuestos locales, especialmente el predial.

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Por su parte, Villar, de Fedesarrollo, ve que es necesario una reforma para modernizar la Dian.

Una perspectiva muy particular tiene Jairo Orlando Villabona Robayo, director del Grupo de Estudios Fiscales y de Equidad del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional. Él también cree que la salida es aumentar el recaudo y no reducir el gasto. Señaló que el recaudo “aumenta de una forma muy sencilla, como pasa en los países serios: penas con cárcel a los evasores, impuestos a los dividendos, eliminar la mayoría de beneficios tributarios que no se justifican y se otorgan por el lobby o por pagar favores electorales, las Pymes deben pagar una tasa más baja, como se hace en todo el mundo, incluso puede bajar un poco la tasa nominal de las empresas, solo si se quitan la mayoría de beneficios tributarios”.

Una mezcla de reformas estructurales como la pensional, ajuste tributario que amplíe la base y establezca, entre otros, impuesto a los dividendos y un mayor recorte de gasto deben estar sobre la mesa como cartas posibles para implementar un ajuste fiscal en Colombia.

Y, finalmente, para aumentar el recaudo es muy importante la formalización y el crecimiento económico. Como señala Arévalo, del Externado, el próximo gobierno debería enfatizar en política hacia incrementos en la productividad y la generación de un crecimiento sostenido.

Es claro que el nuevo presidente de los colombianos tendrá que resolver un verdadero galimatías fiscal. Las promesas de campaña no pueden abrirle campo al populismo económico que podría dar al traste con el exitoso ajuste que ha venido implementando la economía colombiana. Ese sí sería un salto al vacío.

Lea aquí las propuestas de los candidatos sobre impuestos

A reducir la deuda

Las agencias calificadoras de riesgo serán actores protagónicos en la historia económica de Colombia. Las opiniones de estas entidades sobre las propuestas fiscales de los candidatos pueden dar algunas señales de sus futuros juicios. Esto es lo que opina Richard Francis, director de riesgos soberanos de Fitch, sobre algunas de las promesas electorales de la actual campaña presidencial.

¿Cómo ve la promesa de reducir impuestos a las empresas y aumentar a las personas naturales?

El problema de Colombia es que, aunque ha reducido su deuda con respecto al PIB (hoy en 47% según nuestras métricas), esta sigue siendo superior a la de los países que tienen igual calificación (40%) y reducir los impuestos, no ayuda a mejorar ese indicador. La deuda no solo hay que estabilizarla, hay que bajarla.

¿Qué opina sobre flexibilizar la regla fiscal?

Es claro que las metas establecidas de reducción del déficit serán difíciles de cumplir de 2019 en adelante, pero nosotros en la calificación le damos mucho peso a la credibilidad macro del país, que hasta ahora ha sido buena y hacer cambios en ese frente afecta mucho la credibilidad.

¿Cree que se puede compensar la reducción de impuestos con una mejor gestión de la Dian?

La Dian ha sido exitosa en aumentar el recaudo vía una mejor gestión, pero sería muy riesgoso confiar en que se pueden primero reducir los impuestos y luego esperar que eso se compense con una mejor labor de recaudo. Creo que primero hay que mantener un buen reca udo y luego sí seguir fortaleciendo la gestión de la Dian.

¿Cómo ve los cambios en el IVA o que haya seis días al año sin ese impuesto?

Esas son ideas populistas, pues es claro que a nadie le gusta pagar impuestos. Además sería precipitado hacer cambios al IVA, si se tiene en cuenta que ni con el aumento de tres puntos establecido en la pasada reforma se pudieron cumplir las metas de mayor recaudo. Se esperaba 0,7% del PIB en 2017 y solo se llegó a 0,4%.

¿Se pueden esperar cambios en la calificación del país antes de que se defina el nuevo presidente?

No prevemos cambios hasta que no se conozca la política del próximo Gobierno. Tal vez publiquemos algo cuando conozcamos la composición del nuevo Congreso. Un tema clave será el presupuesto de 2019, que tendrá una señal importante de la perspectiva fiscal y del plan económico del futuro presidente.

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