| 11/8/2018 12:01:00 AM

¿Qué está pensando Alberto Carrasquilla?

La propuesta de ajuste tributario que el Ministro de Hacienda le presentó al país parece no haberle gustado a nadie. ¿Hacia dónde nos quiere llevar quien es considerado por muchos uno de los mejores economistas de la región?

No es la primera vez que Alberto Carrasquilla se queda solo en una pelea. En 2004 ya se le hundió una reforma tributaria muy parecida a esta con la que proponía gravar buena parte de la canasta familiar.

Además, su carácter de polemista ha sacado varias de las frases más políticamente incorrectas de la historia reciente de Colombia; eso ha llevado a que la mayor parte de los argumentos contra él sean ad hominem: lo que Carrasquilla propone hay que criticarlo solo porque lo propone Carrasquilla.

Pero ese tal vez sea el error de sus críticos: suponer que todo lo que plantea no tiene sentido, cuando en realidad el encargado de la economía colombiana viene, desde hace tiempo, estudiando los problemas del país, ha tenido que conocer el funcionamiento de las finanzas públicas y ha administrado los avatares empresariales.

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En una entrevista que Dinero le realizó hace tres años, mientras Carrasquilla fungía como presidente de la junta directiva de Fabricato, se refirió a lo que en ese momento se esperaba sobre los resultados de la misión del ingreso que estaba a punto de sacar sus conclusiones.

En ese diálogo, Carrasquilla planteó casi las mismas ideas que hoy quiere sacar adelante en el Congreso.

Foto: El presidente Iván Duque ha venido socializando la ley de financiamiento, pero el pulso político será duro.

“Nuestro estatuto tributario es tan nefasto que los titulares de la misión me sorprendería que no fueran los siguientes: las empresas están tributando mucho y las personas naturales poco, por lo tanto hay que poner más énfasis en la tributación de las personas y menos énfasis en la de las empresas, lo cual está en línea con la Ocde.

En los países de esta organización, 85% del impuesto de renta recae en las personas y 15% en las empresas, en Colombia es al revés”, dijo en ese momento, y agregó: “La base del IVA es muy chiquita y con mucha complejidad. Todas las ventajas que tiene un régimen de impuesto al valor agregado se desvirtúan con todas esas exenciones y tarifas diferenciales. Me sorprendería mucho que la propuesta no consistiera en ampliar la base y en igualar las tarifas en el caso del IVA”. Así que si algo tiene el ministro Carrasquilla es consistencia.

Por esas posturas radicales es demasiado fácil ponerlo como blanco de las críticas. Sin embargo, su diagnóstico parece ser el más acertado, a pesar de que las circunstancias políticas lo ponen siempre contra las cuerdas.

La posibilidad de que el país no aborde con seriedad y lejos de clichés populistas el necesario ajuste a sus finanzas públicas podría salir mucho más costosa que implementar las impopulares medidas. Cabe recordar los ejemplos que tenemos en el vecindario: Brasil, Argentina y, ni qué decir Venezuela, aplazaron el apretón de sus economías y en el camino dejaron por el suelo años de desarrollo económico y a millones de personas en la miseria.

El asunto tiene una gran carga de profundidad. La pregunta central es qué impuestos y a qué tasas debe quedar gravada la actividad económica en Colombia y quiénes deben pagar esos impuestos.

Para abordar la discusión no son pocos los oportunistas que llegan con supuestos de un país que se quedó estancado en la década de los 90, con grandes niveles de pobreza, bajas coberturas en servicios públicos y enfrentando la más grave crisis económica de su historia. Ese no es el panorama hoy.

A pesar de los problemas persistentes, el país ha logrado sacar a una porción importante de su población de la pobreza, ha ampliado las coberturas en educación, salud y protección social y, como consecuencia, ha aumentado considerablemente su nivel de gasto.

A esto se le suma una resiliencia importante para enfrentar los grandes choques externos como, por ejemplo, la caída en los precios del petróleo desde 2014, que le infligió a la economía colombiana el más grande golpe externo de su historia y que le dejó sin 30% de sus exportaciones y sin al menos $21 billones en ingresos fiscales.

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De otra parte, las exigencias para el Presupuesto General de la Nación (PGN) vienen creciendo, por cuenta de la cobertura universal en salud y protección social (que se lleva $33 billones al año), las mejoras en educación ($41,4 billones), el elevadísimo presupuesto pensional (que consume $57 billones del gasto público total), los compromisos del acuerdo de paz y el sólido colchón social que implica programas como Familias en Acción o Ser Pilo Paga; todos ellos son factores de presión por el lado del gasto y muestran una realidad inapelable: muchos colombianos que hoy no tributan o tributan muy poco deberán meterse la mano al bolsillo para aportar, porque de otra forma es insostenible el nivel del gasto. Lo que se propone Carrasquilla es impedir que eso ocurra.

Definitivamente, el país es otro y la mirada sobre la carga impositiva debe tener un enfoque acorde con estas nuevas realidades.

Por eso, se necesita detenerse más en las propuestas de Carrasquilla. La críticas han ido en tres sentidos: primero, que la Ley de Financiamiento es inequitativa; dos, que puede ser un tsunami macroeconómico que golpeará al consumo y disparará la inflación y, tres, que es políticamente inviable. Vamos por partes.

La inequidad

Tal vez el asunto de más difícil digestión es el de la equidad. Gravar con IVA la canasta familiar golpea, sin lugar a dudas, a todos por igual. En un país con un índice de Gini como Colombia este es un anatema. El del valor agregado es un impuesto regresivo simplemente porque aplica la misma tarifa a todos los niveles de la población. La razón para persistir en él es la facilidad en el recaudo. Del otro lado de la balanza están los impuestos directos que resultan más progresivos pues gravan la renta de cada individuo a una tasa acorde con su nivel de ingresos.

Contrario a lo que muchos critican, la propuesta de Carrasquilla avanza en ambos frentes.

En el asunto del IVA, si bien propone una generalización, incluyendo productos sensibles, establece un mecanismo de devolución para los primeros deciles de la población y propone reducir la tarifa.

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Esa mezcla de medidas es clave. Es una paradoja que otros países logren mayores niveles de recaudo con tarifas más bajas; la razón es simple: en esas economías el IVA es menos complejo, lo cual se logra con tarifas únicas y muy pocas exclusiones.

El estudio Ingresos crecientes, de Bernard Akitoby, director asistente en el departamento de asuntos fiscales del Fondo Monetario Internacional (FMI) y publicado este año, pone énfasis en las estrategias que han adelantado varios países emergentes en su afán por incrementar sus ingresos fiscales.

Según el texto, “el IVA ha probado ser un eficiente y fuerte impulsor de los ingresos fiscales: los países que han impuesto este gravamen tienden a aumentar más los ingresos que aquellos que no”.

Foto: El ministro Carrasquilla ha tenido en su viceministro Luis Alberto Rodríguez uno de los más leales escuderos en el desarrollo del proyecto.

El caso particular de Georgia, una de las economías analizadas por Akitoby, se tomó la decisión de reducir la tarifa y se estableció un mecanismo de reembolso para la población menos favorecida, con lo que se lograron grandes efectos redistributivos.

“Así, se logró que el IVA pasara de representar 8,5% del PIB en 2005 a 11,5% en 2009”, destaca el texto.

En Guyana ocurrió algo similar, pero con una tarifa reducida de 16% y un acotado número de exclusiones para servicios como educación, médicos y financieros. La estrategia implicó un enorme esfuerzo tecnológico y de capacitación para los funcionarios públicos. Ucrania es otro país que ha seguido este camino.

Obviamente esto nos pone frente a la pregunta impopular: ¿más gente debe pagar algo más de IVA? La respuesta es sí, porque una buena parte de la población, especialmente los deciles de mayores ingresos, se benefician con las exclusiones en este régimen.

La manera de compensar es devolverles a las personas de menores ingresos el valor pagado de más. ¿Y el impacto a la clase media? Es necesario dosificarlo, pero resultaría un contrasentido que Colombia, siendo un país de clase media, renuncie a que sea esa clase media la que aporte un poco más.

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Aquí las cuentas del Ministro Carrasquilla son las siguientes: el IVA generalizado va a afectar a 2,8 millones de hogares que ganan al mes entre $1,5 millones y $2 millones, porque pasarán de pagar en promedio $70.000 mensuales de gravamen a $100.000. Esto representa $1 billón adicional de recaudo. Si se mantuviera la tarifa a 19%, el recaudo total esperado para el primer año sería de $15 billones. ¿Quiénes van a poner esos recursos? Las familias con ingresos superiores a los $2 millones: la discusión inquietante es si el país considera que estas personas están en un umbral de vulnerabilidad y que un aumento en impuestos podría afectarlos de manera importante o si, por el contrario, su aporte ayudará a consolidar programas sociales que benefician a todos y que ayudan a fortalecer la clase emergente y a sacar más gente de la pobreza. Esa es la discusión que hay que dar en el Congreso.

¿Y los de mayores ingresos?

Lo que tampoco se ha dicho mucho es que la reforma realmente sí grava a los de mayores ingresos. De nuevo, la mayor parte del nuevo recaudo en IVA provendrá de aquellas personas que están por encima del ingreso promedio en Colombia. Allí caben no solo los ricos, sino una clase media emergente a la que toca venderle la idea de que es necesario aportar más para garantizar que los servicios sociales que ofrece el Estado no decaigan en el mediano plazo.

Dentro de las medidas que vuelven más gravosa la carga de impuestos para los más ricos hay varias: la primera es la tasa diferencial en renta para los que tienen ingresos superiores a los $400 millones anuales. Según las cuentas del Gobierno, esta medida, sumada a la unificación cedular en el impuesto de renta de personas naturales va a significar $2,5 billones y en los próximos años se eleva a $5 billones.

El impuesto para pensiones superiores a $4,7 millones es otra medida redistributiva. En la mayoría de casos, las pensiones vigentes hoy tienen un alto componente de subsidio, pues la tasa de reemplazo reconoce en general un valor de pensión superior al que resultaría del ahorro que en promedio logran los beneficiarios.

De otra parte, se revive el impuesto para quienes tengan un patrimonio superior a los $3.000 millones. Se trata de un tributo que expertos como el propio Thomas Piketty ha recetado para lograr superar la inequidad, porque implica gravar el stock de capital que alguien ha obtenido a lo largo de su vida. A esto se suma la normalización de activos y el impuesto a los dividendos.

Foto: Se necesitan $14 billones adicionales y permanentes para financiar el gasto público en educación o vías.

El debate sobre las implicaciones de la propuesta de Carrasquilla deben partir de un principio: se trata de un proyecto que realmente significa que “todos ponen”.

Los impactos macro

Las otras críticas que han sido planteadas se refieren al carácter recesivo de la reforma. La experiencia ha mostrado que tanto el aumento del IVA como la afectación de las expectativas de los consumidores representan fuerzas de desaceleración para la economía.

El asunto es cómo se va a resolver la ecuación macroeconómica: sin reforma o con una reforma a medias, es probable que el país tenga un costo incalculable y muy superior al de una desaceleración coyuntural. Una salida masiva de capitales, que genere una devaluación abrupta y más allá de lo esperado, el encarecimiento de los créditos tanto para el país como para los empresarios radicados en Colombia y mayores dificultades fiscales son el menú que compraría el país si no asume que es necesario abordar con responsabilidad la discusión fiscal.

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Aun así, encontrar la salida no va a ser fácil. Sin lugar a dudas, lo que se decida en el Congreso va a afectar las variables macro; la más importante de ellas, el consumo privado.

Si a esto se le suman las tensiones internacionales principalmente agudizadas por la normalización de la política monetaria en Estados Unidos y por los riesgos evidentes de una recesión mundial, el Congreso y el Gobierno están pisando terreno minado.

Por eso el Banco de la República está en acuartelamiento de primer grado por lo que podrían ser las decisiones de política monetaria el otro año.

Una tormenta perfecta sería una recesión mundial, con subida de tasas en Colombia y sin una reforma tributaria que resuelva los gravosos problemas fiscales o con una propuesta en impuesto que se lleve por completo el consumo privado.

Cabe recordar la historia reciente: la caída en los precios del crudo, significó que el ajuste en Colombia se dio por una desaceleración en el consumo de los hogares y una caída en la inversión privada. Por ese lado se dio la reducción del déficit en cuenta corriente que en 2015 llegó a superar 6% del PIB.

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La preocupación que existe es que de nuevo el aumento de tributación por el lado del IVA signifique un golpe al consumo. Varios gremios se han quejado del tema, entre ellos, la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC), Fenavi y Porkolombia, que han previsto caídas en el consumo de sus productos si se les grava con una tarifa alta de IVA. Esas voces hay que tenerlas en cuenta.

Si el ajuste ha corrido por el lado del consumo y la inversión privada, le llegó la hora al gasto público. Pero esa ecuación no es simple de resolver. El paquete de Carrasquilla subirá el recaudo en 1,5% del PIB y financiar un mayor gasto público de ese tamaño, principalmente con IVA, podría frenar una de las principales fuentes de crecimiento.

El problema es 2019, porque sigue creciendo la incertidumbre sobre las las fuentes externas de dinámica económica, lo que sería aún más complicado en un escenario de alza de tasas de interés.

La fórmula perfecta no existe, porque la verdad es que el Gobierno y el Congreso necesitan sacar $14 billones permanentes que requieren hacia el futuro para garantizar un nivel de gasto público adecuado con las demandas de la población.

Este es el segundo aspecto que deberán resolver el Congreso y el Gobierno en el debate tributario que arrancó.

¿Inviabilidad política?

Lo otro que se ha venido diciendo es que la reforma de Carrasquilla no cuenta con el apoyo ni siquiera de su propio partido.

El factor principal es que el próximo año se darán las elecciones de gobernadores, alcaldes, asambleas y concejos y nadie quiere salir quemado por haber sido el que aprobó un aumento del IVA.

Pero esta ecuación tampoco es sencilla y aquí el análisis debe incluir otra variable: de no lograrse una reforma adecuada, lo que se viene para el país es un ajuste drástico en los programas sociales y en inversión pública. Y aquí el problema no es de percepción: un recorte en Familias en Acción o en los programas de subsidios a los servicios públicos es algo que la gente va a experimentar inmediatamente desde el 1 de enero de 2019. Esa es otra presión para los legisladores y los partidos políticos, que van a tener que ir a las regiones a explicar esa eventualidad.

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Lo que vale la pena recordar es lo que ocurrió con la aprobación del Presupuesto de 2019: la Cámara de Representantes dio el primer paso en la aprobación y dejó contra las cuerdas al Senado que no tuvo más que avalar lo que se le envió. ¿Qué significa eso? Que entre los congresistas hay completa claridad sobre el panorama presupuestal del próximo año y que entienden muy bien en cuál barco van. La posición de los partidos políticos tampoco es sencilla y en cualquier de los escenarios tienen mucho en juego.

La discusión está abierta y el debate legislativo que empezó tiene muchos elementos: tal vez sea una de las discusiones de política económica más interesantes de los últimos años. Discutir la reforma de Carrasquilla desde una perspectiva de clichés populistas podría ponernos en grandes dificultades: la consigna es que, en sus justas proporciones, quienes puedan contribuir con algo más de impuestos, lo hagan. Ese es un mensaje político de hondo calado. Lo que hay en juego es mucho, los evidentes y grandes avances del país en coberturas de servicios y en mejores condiciones de vida para una buena parte de la población.

Tanto los legisladores como el Gobierno deben exponer la sindéresis suficiente para impedir que haya un choque macroeconómico. El encargado de liderar la discusión es un economista avezado, políticamente incorrecto, pero que de lo que menos sufre es de insensatez económica. Habrá que ver cómo termina esta novela.

IVA

53% de la canasta básica familiar ya está gravada con la tarifa general de 19% actual del IVA. Si se aprueba el proyecto de Ley de Financiamiento como está, esta parte de la canasta vería una reducción a 18% en 2019 y a 17% en 2021. Otro 27% verá incremento a la tarifa desde el actual 5%, 10% o 0%, como los aceites, la leche, carne y otras proteínas. Los productos de higiene femenina pasarán a la lista de excluidos por ser artículos de salud y bienestar, junto con la educación, transporte, arriendo, servicios públicos y servicios domiciliarios.

Compensaciones

30% de los colombianos, correspondiente a cerca de 3 millones de hogares de menores ingresos, recibirán cada bimestre $51.300 como compensación anticipada por el gasto del IVA con tarifa única, tal como está planteada. El dinero se entregará mediante los canales de los programas sociales ya existentes, como Colombia Mayor, Familias en Acción o Jóvenes en Acción.

Renta de personas naturales

El complejo sistema de las cédulas para la declaración de renta desaparece, es decir, que los colombianos con ingresos desde $3 millones mensuales, cualquiera que sea su origen, seguirán declarando renta y aquellos desde $4,5 millones mensuales empezarán a pagar renta. Quienes tengan ingresos superiores a $36 millones mensuales pagarán una tarifa de 37% y todos tendrán derecho a una exención de hasta 35% del impuesto a pagar. Por último, quienes tengan patrimonios superiores a $3.000 millones también tendrán un impuesto al patrimonio de 0,5% hasta los $5.000 millones y de 1% desde dicho monto.

Renta corporativa

La reforma tributaria de 2016 disminuyó la tarifa hasta 33% para el año fiscal 2018. Esta vez disminuiría a 32% en 2019, 31% en 2020 y se quedará en 30% desde el año fiscal 2021. El IVA a la importación de bienes de capital será descontable sobre la renta a 100%, mientras el ICA y el 4x1000 lo serán solo hasta 50%. Las inversiones en el sector agrícola no tendrán renta por 10 años y las de economía naranja estarán exentas por 5 años.

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