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| 5/2/2019 12:03:00 AM

Así será la próxima reforma pensional

La reforma pensional que quiere sacar adelante el gobierno Duque será la más dura de su mandato. Además de la viabilidad fiscal del país, tiene que avanzar en la búsqueda de un modelo con mayor equidad y cobertura.

Arrancó el debate pensional. Si bien el Gobierno anunció que radicaría una reforma solo hasta finales de este año, pasadas las elecciones regionales, la discusión sobre la situación y los cambios que requiere el sistema pensional se adelantó por cuenta de la inclusión de varios cambios en esta materia en el Plan Nacional de Desarrollo (PND) y las polémicas decisiones de la Corte Suprema de Justicia.

Dos propuestas en el PND empezaron a agitar el ambiente político y económico. Por un lado, una norma que busca que los ahorros pensionales de quienes no alcanzaban a cumplir los requisitos para pensionarse sirvan para conformar los Beneficios Económicos Periódicos (Beps) y, por el otro, el artículo para facilitar el traslado exprés entre regímenes por un periodo de 4 meses sin importar cuánto tiempo le faltara a un afiliado para pensionarse, y que trató de ser incluido a última hora por un grupo de parlamentarios con el aval del Gobierno, recordaron las fuertes falencias de nuestro sistema pensional.

El tema de los Beps, por default, llegó a ser calificado por la oposición como una “expropiación” de los ahorros pensionales y una reforma pensional por la puerta de atrás. Para el Gobierno, el objetivo es ofrecer un “producto de retiro” para el grueso de la población que no cuenta con una protección para la vejez, dada la baja cobertura de nuestro sistema pensional.

Por su parte, el tema de los traslados exprés fue calificado por los fondos privados de pensiones como un “orangután”, dado su gran impacto fiscal y alta inequidad. Asofondos estima que la medida hubiera costado más de $50 billones y habría beneficiado a tan solo 170.000 personas, en su mayoría de altos ingresos, que se habrían beneficiado de los subsidios –para algunos altos y retrógrados– que entrega el sistema público. Otro gran problema.

Y para completar el panorama, la Sala Laboral de la Corte Suprema de Justicia puso la lupa sobre los fondos de pensiones al acceder a las pretensiones de una mujer que pedía cambiar de sistema argumentando que había sido engañada para trasladarse del régimen público al privado cuando estaban en el periodo de transición. Esta decisión puso de nuevo en evidencia lo susceptible que es el sistema a las decisiones judiciales.

Todos estos hechos originaron fuertes debates que demostraron no solo el gran interés y sensibilidad que desatan los temas referentes a pensiones, sino la urgencia y el duro camino que le espera a la reforma pensional.

Por qué se requiere una reforma, qué propuestas hay ya sobre la mesa, cuáles son los grandes acuerdos y desacuerdos, qué enseña la experiencia internacional, qué va a hacer el Gobierno y cuál es el camino que le espera a la discusión en el Congreso son algunas de las preguntas que dejaron todas estas controversias. Es necesario ir por partes para entender qué sistema conviene más y cómo una eventual reforma afectará a cada uno.

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¿Reforma por qué?

Para el mismo ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, la pensional es la reforma más importante que debe sacar adelante el país. Y no se trata solo de enderezar el rumbo de las finanzas públicas en el mediano plazo –tarea ya de por sí titánica–, y evitar la pérdida del grado de inversión por parte de las calificadoras internacionales de riesgo, sino porque resulta inadmisible que el sistema pensional se haya convertido en una de las mayores fuentes de inequidad en el país.

Alberto Carrasquilla Ministro de Hacienda. El ajuste al esquema de protección a la vejez es la reforma más importante que debe sacar adelante este país, afirma el Ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla.

Hoy tenemos un sistema de pensiones que no solo no pensiona y expulsa a la población más vulnerable, sino que entrega grandes subsidios a quienes menos lo necesitan.

En los últimos seis años más de 633.000 colombianos no han alcanzado a cumplir las condiciones para pensionarse y han tenido que recibir de vuelta los recursos que ahorraron para su retiro, un proceso que se denomina indemnización sustitutiva en Colpensiones o devolución de saldos en los fondos privados de pensiones. Mientras que, en este mismo periodo, en estos dos regímenes se han pensionado solo alrededor de 539.000 colombianos. De hecho, en la actualidad solo 1 de cada 5 colombianos mayores de 60 años recibe una pensión. Además, en promedio Colpensiones devuelve cerca de $5 millones a quienes no logran pensionarse, los fondos privados retornan cerca de $35 millones por intereses causados. Independientemente del tamaño de las cifras, no son suficientes para el futuro de estas personas en su vejez.

Esta baja cobertura tiene un agravante. El sistema le devuelve los recursos precisamente a la gente que no pudo completar el número de semanas requeridas para pensionarse –1.300 en Colpensiones o 1.150 en los fondos privados– que son precisamente las más vulnerables. Mientras que pensiona –y en el caso del régimen público otorga millonarios subsidios– a quienes han logrado cotizar activamente, que son generalmente las personas de mayores ingresos. Según el propio Departamento Nacional de Planeación (DNP), 65% de los subsidios pensionales está dirigido a 20% de la población con mayores ingresos.

A pesar de que las pensiones públicas son hoy uno de los mayores gastos del Gobierno, benefician solo a unos pocos. Esto hace que los subsidios pensionales empeoren la distribución del ingreso, pues son altamente regresivos.

Por estas razones, el Ministro de Hacienda y muchos expertos hablan de la necesidad de una “Reforma de Protección a la vejez”, como se ha denominado la reforma pensional. Y no se trata de un asunto semántico. “No hay que pensar únicamente en el 20% de la población que alcanzará los requisitos para pensionarse, sino en ese 80% que no tiene acceso a un ingreso para su retiro… y que hay que focalizar los subsidios en la población más vulnerable”, afirma Carrasquilla al explicar la propuesta de reforzar los Beps en el Plan de Desarrollo.

Es claro que, ante la baja cobertura, alta inequidad e insostenibilidad del sistema, hay un gran consenso sobre el carácter urgente de reformar el sistema pensional y acabar con esa perversa competencia entre el régimen público y el privado (ver recuadro: Así funciona hoy el sistema pensional colombiano, un arbitraje costoso).

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Las propuestas

Si bien hay un amplio consenso en varios temas como la necesidad de fortalecer los programas solidarios (Colombia Mayor y los Beps), el respeto a los derechos adquiridos, que el sistema público no siga otorgando subsidios a las personas de altos ingresos y una nueva arquitectura del sistema para que los regímenes no compitan, sino que se complementen, hay profundas diferencias sobre cómo lograrlo.

Hasta el momento ninguna de las propuestas que hay sobre la mesa ha logrado despertar el entusiasmo colectivo y las mayores diferencias están en el rol específico de Colpensiones en este nuevo modelo.

Fedesarrollo ha propuesto un sistema de “pilares”. Un pilar (el uno) de reparto manejado por el Estado y otro pilar (el dos) de ahorro individual administrado de manera privada. La novedad es que todos los trabajadores formales estarían en ambos regímenes. Se cotizaría por un mínimo en el primer pilar y las contribuciones por encima del mínimo irían a una cuenta individual del pilar dos. “Este diseño garantiza que quien aporta más recibe una mejor pensión y reduce los costos fiscales del sistema a cerca de 0,64% del PIB”, afirma Leonardo Villar, exdirector de Fedesarrollo.

Para los expertos, pasar más de la mitad de la población a un régimen de reparto puro es inviable, pues dado el envejecimiento de la población habrá cada vez menos jóvenes cotizando para responder por la jubilación de cada vez más viejos. 66% de los afiliados cotiza sobre un salario mínimo y los que cotizan sobre dos salarios mínimos pesan otro 20%. Además, habría efectos nocivos sobre los niveles de ahorro y los mercados de capitales.

Luis F. Mejía Director de Fedesarrollo. Para Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, la reforma pensional es necesaria pero no suficiente. Se requieren también cambios en materia laboral.

Según Asofondos, el objetivo de la reforma no debe ser reducir el actual déficit fiscal sino buscar la mejor pensión para todos los trabajadores. Por eso, consideran que el nuevo régimen pensional debe ser de ahorro y capitalización. Un sistema que ha demostrado que funciona, pues ha incrementado el ahorro –hoy hay más de $250 billones en las Administradoras de Fondos de Pensiones (AFP)– y el crecimiento de la economía. Según el gremio de los fondos privados, su propuesta no implica el “marchitamiento” de Colpensiones –como lo ha propuesto Anif– sino su fortalecimiento, pues la administración del sistema puede ser tanto pública como privada. Esto significa que podría crearse una AFP pública que compita bajo las mismas reglas de juego.

Sin embargo, algunos sectores consideran que el Estado no debería gastar recursos en temas diferentes a su rol social y que la propuesta no es solidaria y lo que busca es mantener la administración de los recursos mayoritariamente en manos privadas.

Además, consideran que si el camino es un sistema basado en el ahorro hay que buscar una mayor competencia entre los fondos y flexibilización del régimen de inversiones, así como unas comisiones más transparentes y reactivar el mercado de rentas vitalicias para poder contar con productos de retiro, entre otros temas.

Muchos critican que los fondos privados sean un sistema tan concentrado –donde 2 jugadores que pertenecen a grandes grupos financieros tienen 87% del mercado– y que reciban altas comisiones por invertir en un portafolio totalmente regulado (todos terminan invirtiendo en lo mismo en una especie de “efecto manada”). Además, consideran que cuando empiece su etapa de desacumulación serán más evidentes los problemas de sostenibilidad e inequidad, por ejemplo, en temas como el Fondo de Garantía de Pensión Mínima (FGPM).

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Para Asofondos, este es un sistema muy joven y competido, sus comisiones sobre el saldo son bajas y la rentabilidad responde por dos terceras partes del valor del ahorro pensional. No obstante, reconocen que persisten retos para hacer que el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad (Rais) sea un mejor régimen pensional y que haya incentivos a la diferenciación de las inversiones y a la generación de mayores retornos.

No obstante, es claro que ante la caída de las tasas de interés en el mundo hacia futuro será cada vez más difícil obtener buenos rendimientos, lo cual redundará en menores pensiones, como ha sucedido en otros países con este sistema. Esto hace que los enormes problemas pensionales no sean un tema exclusivo de Colombia.

La experiencia internacional también muestra que, si bien los sistemas de reparto son inviables, ante el envejecimiento de la población, la informalidad, la digitalización, el aumento de la esperanza de vida y la cada vez más escasa disponibilidad de recursos públicos, el Estado siempre tendrá un rol fundamental en los sistemas pensionales. No hay recetas únicas ni fórmulas mágicas.

Por tanto, es claro que la discusión no se puede plantear como un enfrentamiento entre sistema público versus un privado, los dos extremos son malos. Hay que encontrar en lo que cada uno es bueno y el equilibrio podría estar en una buena mezcla de los diferentes regímenes.

Un camino difícil

La discusión para encontrar ese equilibrio no será fácil. El Gobierno ya fijó algunos de sus inamovibles, como que no aumentará la edad de pensión –actualmente en 62 años para los hombres y 57 años para las mujeres– y que no tocará los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de quienes están próximos a pensionarse.

Temas que para muchos expertos es un imposible si se quiere realizar una buena reforma. Algunos consideran que la promesa del gobierno Duque de aumentar la cobertura y bajar los subsidios sin tocar las edades es un imposible. Otros opinan que hay que revisar los impuestos a las altas pensiones y a aquellas jubilaciones excesivas que se obtuvieron con cargo a los recursos públicos.

Sin embargo, para otros expertos, como siempre, lo perfecto es enemigo de lo bueno. Si bien desde el punto de vista técnico habría que aumentar la edad, no hacerlo aumenta la factibilidad política de la reforma. Pero la misma no está garantizada. Las dificultades que tuvo el Gobierno para aprobar la Ley de Financiamiento, sumadas a las dificultades en la discusión del Plan de Desarrollo siembran muchas dudas sobre la capacidad política del Gobierno para obtener acuerdos. Habrá que esperar si la salida de Jorge Mario Eastman, de la Secretaría General de la Presidencia, y una eventual recomposición del gabinete mejora los temas de gobernabilidad.

No obstante, es claro que siempre se sabe qué reforma entra al Congreso, pero no cuál sale. Más considerando que hay unos fuertes grupos de poder con influencia en la opinión pública y a quienes les conviene el statu quo.

Expertos como Luis Fernando Mejía, director de Fedesarrollo, consideran que la reforma pensional es necesaria pero no suficiente. Para resolver los problemas estructurales que tenemos, como la baja cobertura, se requieren también cambios en el mercado laboral para atacar la informalidad, modificar el salario mínimo y mayor productividad, entre otros temas.

Ningún sistema pensional funcionará con tan bajos niveles de cotización, solo 43% de la población económicamente activa cotiza regularmente a seguridad social –9,3 de 21,6 millones de ocupados– y, por lo tanto, solo una minoría logrará cumplir con los requisitos para acceder a una pensión. Esta minoría corresponde a las personas de mayores ingresos, quienes típicamente son los que cuentan con trabajos más estables.

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En contraste, los trabajadores informales no alcanzan a cumplir con los requisitos de tiempo o de monto para estar en el sistema o para pensionarse. Se estima que estas personas pasan casi la mitad de la vida laboral sin cotizar: un colombiano cotiza a la Seguridad Social en su vida laboral en promedio solo 754 semanas (14 años). 58% del tiempo total requerido de 1.300 semanas (25 años) para obtener la pensión.

Si no se corrigen estos temas, los jóvenes desempleados serán ancianos desprotegidos. Por tanto, además de una reforma pensional el país requiere medidas en el mercado laboral para crear más y mejor empleo.

Lo que dejó este debate

Las polémicas recientes recordaron no solo la urgencia de la reforma pensional sino las grandes dificultades que enfrentará dicho proceso.

El fuerte ruido y álgido debate generado demuestran la sensibilidad de la opinión pública frente a estos temas. No obstante, el alto desconocimiento de la población y complejidad del sistema hacen que se preste no solo para todo tipo de argumentos sesgados, mentiras y verdades a medias, sino para un gran populismo legislativo y manipulación del electorado.

Por tanto, el Gobierno deberá mejorar la comunicación y hacer una gran pedagogía sobre los cambios que se buscan. Se requiere un debate amplio y técnico, basado en cifras y en la misma realidad. Ante la gran cantidad de intereses y diversidad de actores no será fácil lograr los consensos que se requieren. Valdría la pena empezar por los principios que se deberían perseguir con la reforma.

Para esto, el ejercicio que está haciendo el Gobierno en cabeza de los Ministerios de Trabajo y Hacienda de haber creado una Comisión de Reforma de Protección a la Vejez parece ir por la vía correcta. Después de la discusión del PND, la pensional será la prioridad del Gobierno y tendrá un camino largo y empinado con muchos obstáculos. Pero hay que comenzar a ponerle plazos.

Las reformas estructurales no son fáciles y requieren una gran dosis de responsabilidad y grandeza. Este tipo de ajustes tienen el gran problema de que sus beneficios se ven solo en el largo plazo, pero los costos políticos pueden ser inmediatos dado que, por lo general, requieren medidas impopulares, difíciles de explicar, que pueden ser utilizadas por la oposición.

Alicia Arango Ministra de Trabajo. La Ministra de Trabajo, Alicia Arango, se propuso llevar al Congreso una propuesta lo más consensuada posible y por esto creó una Comisión de Reforma.

Por esto, este tipo de reformas requieren una gran decisión política y liderazgo por parte del Gobierno. Se requerirá también grandeza por parte de todas las partes para pensar no en la siguiente elección sino en la siguiente generación, no en su propio bolsillo sino en el impacto que tendrá esto para sus hijos y nietos.

Si bien es un problema que se viene discutiendo y está diagnosticado desde hace varios años, los últimos gobiernos no han hecho mayores esfuerzos para desactivar esta bomba de tiempo pensional, social y fiscal. Sin embargo, parece que le llegó el momento a la discusión, pues a medida que pase el tiempo será más difícil hacer una buena reforma, afirma Mauricio Olivera, expresidente de Colpensiones, quien agrega que esta no es “la reforma de Duque” sino que se requiere construirla entre todos, la requiere el país. No podemos seguir gastando en el pasado sino comenzar a construir el futuro.

Así funciona hoy el sistema pensional colombiano

Cuando se crearon los Fondos de Pensiones Privados en 1993, no se modificaron las condiciones del sistema público. Por eso quedaron coexistiendo y compitiendo dos regímenes con reglas distintas para el acceso a la pensión. Este sistema “dual” de pensiones no solo implica complejidad y desconocimiento entre la población, sino una gran inequidad. El régimen privado está basado en cuentas individuales y la pensión es función del ahorro que hace cada persona durante su vida laboral y los rendimientos que estos generan. Por su parte, en el régimen público o de reparto la pensión no depende del ahorro sino de parámetros como el salario promedio de los últimos 10 años y las semanas cotizadas, por lo que terminan otorgándose altos subsidios con cargo al Presupuesto de la Nación.

Esto ha generado un costoso arbitraje en el que la estrategia “ideal” para muchos se convirtió en ahorrar en los fondos privados y faltando 10 años para pensionarse, cuando debe tomar la decisión del traslado (47 años si es mujer o 52 años si es hombre), pasarse al régimen público donde tendrá altos subsidios si logró completar las 1.300 semanas de cotización.Con esto, según la consultora Mercer, los fondos privados estarían pensionando sin subsidio al grueso de los cotizantes de bajos recursos, y el Régimen público de Prima Media (RPM) estaría pensionando (con subsidio) a los cotizantes de más capacidad económica. Esto es el mundo redistributivo al revés.

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¿Por qué hay que hacer una reforma pensional?

Existe consenso sobre los problemas y la necesidad de realizar un cambio integral al sistema de protección a la vejez

Baja cobertura. De los 6 millones de adultos mayores de 60 años que habría hoy en el país, solo 1,3 millones obtuvieron una pensión por el Sistema General de Pensiones (Colpensiones y Fondos Privados), 1,5 millones reciben un pequeño subsidio mediante el programa de Colombia Mayor y más de 3,1 millones no tienen ningún tipo de ayuda para su vejez. Es decir, que la mayor parte de esta población está totalmente desprotegida por el sistema. Sin una reforma, la situación solo empeorará. Las proyecciones muestran que para 2055 habría alrededor de 8,3 millones de adultos mayores sin un solo peso para su vejez.

Alta Inequidad. El sistema público de pensiones no solo brinda altos subsidios a las personas de mayores ingresos, sino que termina expulsando a los que menos tienen. Por esto, entidades como Anif hablan del sistema como un Robin-Hood al revés.Mientras que alguien que cotice por $8,3 millones puede recibir un subsidio a cargo del estado cercano a $500 millones, el subsidio para una persona que devengue $1,2 millones no será más de $74 millones, lo cual muestra la alta regresividad del sistema. Lo más perverso es que a quienes no logran cumplir las condiciones para pensionarse el sistema público les devuelve los ahorros sin ningún tipo de rendimiento.Insostenible.

El gasto público en pensiones es el más grande que hace hoy el país –este año se destinarán alrededor de $39,4 billones del presupuesto–. El problema es que está concentrado en pocos, alrededor de 2,1 millones de pensionados (como referencia, Colombia Mayor tiene 1,4 millones de beneficiarios y cuesta $1,6 billones). Y esto ha sido así desde que se agotaron las reservas del sistema público en 2004, momento desde el cual se han gastado más de $370 billones. Cada nuevo traslado significa un alivio para las finanzas públicas a corto plazo, pero es un gran costo hacia el futuro.

Así se cocina la próxima reforma pensional

Con el objetivo de lograr un amplio consenso antes de presentar la reforma y no repetir los errores de otras iniciativas, el Gobierno decidió crear una Comisión de Reforma de Protección a la Vejez, liderada por los Ministerios de Hacienda y Trabajo, para escuchar las propuestas de los diferentes grupos de interés.

Todos los viernes a las 8 de la mañana desde mediados de marzo se reúnen en un auditorio del Ministerio de Trabajo o del Ministerio de Hacienda, todos los actores del sector público que tienen que ver con el tema: DNP, Unidad de Regulación Financiera (URF), Ministerio de Salud, Superintendencia Financiera, UGPP, Colpensiones, URF, así como los delegados del Ministerio del Trabajo y Hacienda.El objetivo: recoger los puntos de vista, preocupaciones y propuestas con respecto al tema pensional de todos los interesados: sindicatos, los pensionados, los gremios, los centros de investigación, la academia, las entidades multilaterales, los partidos políticos y la rama judicial,Las presentaciones de cada audiencia serán de carácter público y se colgarán todas en un sitio web que se lanzará aproximadamente en dos semanas. Encontrar una reforma que deje contento a todo el mundo no será fácil, incluso al interior del mismo Gobierno. Se requerirá gran coordinación.

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EDICIÓN 562

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¿Qué va a hacer Carrasquilla después de la regla fiscal?

Las últimas semanas han sido bastante agitadas desde la perspectiva empresarial y económica. El comité consultivo de la regla fiscal decidió conceder un margen de maniobra al Gobierno en materia de gasto y endeudamiento, al flexibilizar algunos puntos el nivel de déficit fiscal permitido para 2019 y 2020.

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