¿Sirvió o no la última reforma tributaria de Santos?

Por eso resulta conveniente analizar hasta dónde la anterior reforma tributaria resultó efectiva o no para enfrentar los desafíos fiscales de ese momento y hasta dónde es necesario apretar el cinturón ahora mismo.

El primero en plantear ideas en torno del tema fue el exministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, que en su cuenta de Twitter planteó el pasado 23 de octubre que el número de personas naturales declarantes en impuesto a la renta pasó de 2,5 millones en 2017 a 2,9 millones en 2018 y que el saldo a pagar ascendió entre un año y otro de $1,8 billones a $2,3 billones. En ese trino, Cárdenas se pregunta “¿Fracasó la reforma tributaria?”.

El tema es sensible, pues es claro que la ciudadanía exige una explicación, en vista de que el apretón de impuestos que se logró en los últimos dos años ha sido duro. Vale recordar que el principal contenido de aquella reforma era un aumento en la tasa del IVA de 16% a 19%.

Solo esta medida le ha garantizado al Gobierno $7 billones adicionales en recaudo, lo que sin lugar a dudas fortalece la posición fiscal del país.

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Uno de los primeros que pidió que se analizara mejor los resultados de la anterior tributaria fue el economista jefe del Banco Mundial, Carlos Végh, que durante una entrevista con Dinero señaló que “ante una posible reforma impositiva, que será decisión del nuevo gobierno, vale la pena tener en cuenta que los efectos de las reformas no se ven en seis meses o en un año, sino que toman más tiempo.

Eso va a hacer que probablemente siga subiendo el recaudo como resultado de la reforma de 2016, que se implementó en 2017. Habría que evaluar bien qué salió de esta última reforma y darle tiempo para que complete su efecto”.

Por eso, es necesario escuchar los argumentos a favor de aquella medida.

Cárdenas, también en Twitter, defendió la medida con otros argumentos: “el tope de $160 millones a las rentas exentas de los contribuyentes de altos ingresos explica la mayor parte del aumento en el recaudo por impuesto de renta a personas naturales. Fue algo muy difícil pero al final el Congreso aprobó esta medida a favor de la equidad”. Respecto de este tema, Cárdenas señaló lo siguiente: “Escuché al presidente [Duque] que quiere poner un tope de 35% a las rentas exentas de las personas naturales. Es una buena idea. Nosotros, con gran esfuerzo y sin el apoyo de varios partidos, lo pusimos en 40% y ha sido clave para la equidad”.

Igualmente destacó otro avance de la anterior reforma: “Ahora, cooperativas pagan 20% impuesto destinado a las universidades públicas. Antes, cooperativas hacían donaciones a educación privada. Gracias a quienes nos acompañaron en esta lucha que hoy queda reivindicada”.

El debate es interesante pues ahora mismo el equipo del gobierno Duque está definiendo los pormenores de un ajuste adicional, que probablemente también irá por el lado del IVA.

En general el argumento central es que la reforma de 2016 fue eficaz en enfrentar la dura situación fiscal que originó la caída en los precios del petróleo. Aunque no cumplió con las metas de recaudo establecidas, debido a la desaceleración de la economía; la reforma tributaria de 2016 fue fundamental para asegurar a los inversionistas y a las agencias calificadoras de riesgo el compromiso de las autoridades nacionales con la disciplina fiscal.

El descenso de los precios del petróleo le quitó al país US$30.000 millones en exportaciones, cerca de $22 billones en ingresos públicos (equivalentes a 3% del PIB). Se trató del mayor ajuste externo y fiscal en la historia reciente.

El país logró con una mezcla de medidas superar ese impacto doloroso. Dentro de las medidas que ayudaron, sin lugar a dudas está la tributaria de 2016, aprobada a finales de diciembre de ese año y que entró en vigencia el 1 de enero de 2017. Tal ajuste permitió seguir cumpliendo la regla fiscal y mantener programas de inversión pública.

Además del paquete de medidas mencionadas, la ley incluía una reducción de impuestos a las empresas, pues eliminó el impuesto a la riqueza y redujo la tarifa a 33% a partir del año gravable 2018.

Como lo señaló Cárdenas, es claro que la reforma también volvió gravosa la renta para las personas de mayores ingresos. El gobierno actual quiere profundizar esa medida incluyendo una tasa superior para las personas con ingresos superiores a $400 millones al año.

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La ley igualmente incluía normas antievasión como la penalización de la evasión y del no cobro del IVA e impoconsumo por parte de las personas encargadas de recaudarlos. Así mismo fortaleció los controles a las entidades sin ánimo de lucro y fortaleció las medidas para castigar el uso excesivo de efectivo en las transacciones empresariales.

Finalmente, desde el año gravable 2017 se permitió la deducción del IVA pagado por bienes de capital en la declaración de renta y fueron adoptadas medidas como los impuestos al carbono, las bolsas plásticas y los  beneficios a la venta de carros eléctricos y bicicletas y a las estrategias de reforestación, además de establecer un incremento al impuesto a los cigarrillos.

Lo que implica este panorama es que el margen de maniobra del Gobierno Duque es más restringido. Se hace necesario ampliar la base de contribuyentes en todos los frentes, especialmente en renta.

Para ello es clave fomentar la formalización, frente en el que se hace necesario plantear otras opciones, pues la idea del monotributo no surtió efecto. Además es necesario fortalecer con más presupuesto a la Dian para profundizar su modernización.

Puesto en perspectiva, el ajuste de la economía a los precios del petróleo implicó una desaceleración del consumo de los hogares y una caída de la inversión privada, para que la reducción del exceso de demanda interna condujera a moderar el déficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos.

Por tanto, hasta ahora una buena parte del ajuste ha corrido por cuenta de la ralentización del gasto privado. Ahora debería corresponderle un mayor esfuerzo al sector público, como sugiere la senda de reducción del déficit gubernamental establecida con base en la regla fiscal.

Sin embargo, la propuesta de la ley de financiación contempla aumentar el recaudo en 1,5% del PIB, para  acomodar una expansión del gasto público de esa magnitud, sin incumplir la regla fiscal. La Ley logrará ese propósito por medio de una ampliación de la base del IVA, que tendrá un impacto adverso sobre el consumo de los hogares, el cual es la principal fuente de la demanda en la coyuntura actual.

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Con ello se corre el riesgo de frenar el crecimiento, en un entorno internacional incierto, que podría implicar un  incremento de las tasas de interés domésticas a partir del año entrante.

Sin lugar a dudas, la ecuación fiscal está resultando muy problemática para el actual gobierno. El debate que sigue va a estar candente. Una mirada al retrovisor tributario podría dar nuevos elementos de juicio.