Pagar por contaminar

Algunos de los efectos más evidentes de los cambios que la población colombiana ha inducido en su medio ambiente son la acidificación de la lluvia, el smoke urbano y el envenenamiento de las fuentes de agua.

Afortunadamente se vislumbra una salida de la crisis ambiental colombiana con la creación de un nuevo sistema de regulación ambiental. La medida remedial que se ha planteado se resume en la sonada frase de que "el que contamina paga", y se manifiesta jurídicamente con la implementación de mecanismos económicos para el control de la contaminación.

El cobro de tasas a los contaminadores contrasta con la regulación tradicional que establecía límites a la cantidad de emisiones permitidas o imponía tecnologías específicas para su control. Este enfoque novedoso, también llamado "de mercado", incorpora el ingrediente económico a las políticas de descontaminación. Su aplicación en los países desarrollados data de finales de los 70.

Para abordar el tema, DINERO entrevistó al economista norteamericano Thomas Black Arbeláez, quien ha trabajado para el Congreso de los Estados Unidos en el diseño, implementación y evaluación de mecanismos económicos para el control de la contaminación. El doctor Black se encuentra actualmente en Colombia desempeñándose como profesor investigador del Programa de Magíster en Economía del Medio Ambiente y los Recursos Naturales de la Universidad de los Andes.



D: ¿Cual es el objetivo de la "economía del medio ambiente"?



TB: Su objetivo es el de cumplir con las normas ambientales adoptadas por la sociedad con una asignación óptima de los recursos económicos. En términos de desarrollo económico, Colombia está en un momento crítico; se pueden implementar políticas tradicionales que son muy costosas, o se pueden desarrollar políticas que incentiven la eficiencia económica.



D: ¿Cómo ha sido la experiencia en EE. UU. con los sistemas tradicionales de regulación a la contaminación?



TB: La economía ambiental aboga por el uso de instrumentos económicos para el control de la contaminación, en lugar de los sistemas de intervención directa -el "command & control (CAC)"- que han resultado sumamente costosos. La EPA (agencia de protección del medio ambiente de EE.UU.) estima que el costo del control ambiental en ese país para el año 2000 será de 2.8% del PIB; se ha gastado casi un trillón de dolares en programas de intervención directa desde 1972, y faltan centenares de contaminantes por regular. Por, el problema del costo, hasta los grupos "verdes" más cautelosos están apoyando los instrumentos económicos. El Environmental Defense Fund (Fondo para la Defensa del Medio Ambiente) se ha vuelto el "campeón" de los derechos negociables de emisión (un tipo de instrumento económico)..



D: ¿Cuáles son los instrumentos económicos a los cuales se refiere?



TB: Se han desarrollado una serie de mecanismos que hace pocos años sólo existían en teoría; hoy ya contamos en Estados Unidos con los impuestos a la contaminación, los derechos negociables de emisión, sistemas de depósito y devolución y la divulgación de información, entre otros. Se ha visto que él impuesto a la polución provee estímulos eficientes para reducir la contaminación, mientras produce ingresos que no distorsionan la productividad económica. También existe mucho interés en la eficiencia tributaria; se está estudiando un sistema en el cual se le fijan impuestos a las actividades económicas indeseables como la polución, y donde se usarían esos ingresos para reducir los impuestos sobre actividades deseables, como el trabajo y el ahorro. Existen varios impuestos "verdes" en EE.UU., pero los europeos los emplean con más frecuencia. La tasa sueca sobre las emisiones de dióxido de azufre y el impuesto danés sobre el manejo de desechos sólidos son de especial interés, porque han reducido el flujo de contaminación significativamente sin imponerle costos altos a la comunidad regulada.

Los derechos negociables de emisión consisten en un número limitado de cuotas de emisión que compran y venden los contaminadores en un mercado abierto, similar a una bolsa financiera. Las empresas con costos de descontaminación menores al precio de los derechos pueden venderlos con utilidades, y las que tienen costos de reducción mayores a éstos pueden obviar sus costos internos de descontaminación comprando derechos en el mercado. Con el nivel actual de intercambio de derechos, se estima que el costo a la industria regulada se ha reducido en aproximadamente el 45%, en comparación con el costo de métodos tradicionales de control. También vale la pena mencionar los sistemas de depósito y devolución en los cuales, al efectuar la devolución del producto contaminante usado, el agente económico recobra un depósito que se le había cobrado en el momento en que compró el producto. Estos sistemas se están usando con mucho éxito para reducir la contaminación causada por las baterías de automóviles y las botellas plásticas y de vidrio.

El poder económico de la información también es considerable. Por ejemplo, el programa Toxic Release Inventory (Inventario de Vertimientos Tóxicos) ha causado una gran reducción en las, emisiones de centenares de contaminantes, muchos de los cuales la EPA todavía no ha podido regular. El programa requiere que la industria mida y publique periódicamente los flujos de cada contaminante. Esta información se disemina en la localidad de la fuente contaminadora, y la relación entre la comunidad y la fuente inventiva la búsqueda de reducciones en los contaminantes.



D: ¿Por qué son menos costosos los instrumentos económicos que los métodos tradicionales de intervención directa - "comando y control (C & C) "?



TB: Primero, los instrumentos económicos están diseñados para permitir una asignación más eficiente de las reducciones del contaminante entre todas las fuentes, lo cual es casi imposible con la planeación centralizada que caracteriza al C & C. Segundo, permiten mucha flexibilidad a la comunidad regulada en formas de cumplimiento; éstas pueden escoger los métodos de descontaminación que son más costo efectivas para sus condiciones particulares. Tercero, crean un estímulo fuerte a la innovación tecnológica por parte de los que mejor conocen el problema, y la información sobre nuevas tecnologías de descontaminación da la vuelta al mundo en segundos. Cuarto, emplean las fuerzas del mercado para reducir los costos de cumplimiento, y su carácter dinámico se encarga de disciplinar los costos de descontaminación a largo plazo, lo cual no ocurre con la imposición de tecnologías, que es de carácter estático en relación con los costos. Por el lado administrativo, se requieren menos recursos. No hay que mantener el personal para intervenir directamente cada fuente de contaminación. Se requiere mucha menos información sobre los costos de cumplimiento de las empresas y las alternativas tecnológicas.



D: Existen sectores que temen no poder cubrir los costos de las nuevas políticas de descontaminación...



TB: Todo proceso de regulación estatal sobre sectores competitivos causa reajustes en los recursos económicos a nivel de empresa y a nivel de sector económico. El diseño de la regulación produce ganadores y perdedores, pero no tienen que haber grandes quiebras por la regulación ambiental. Hay formas de regulación que resultan muy costosas para algunas empresas -esto es una característica del C & C-, pero los instrumentos económicos nos dan unas alternativas que nos llevan al mismo nivel de calidad ambiental sin poner en peligro tantas empresas. Un objetivo principal de los impuestos a la polución y de los derechos negociables es el de igualar el costo marginal de descontaminación para todas las empresas, mientras el C & C tiende a crear variaciones dramáticas en dicho costo.



D: ¿Cómo ha visto usted el progreso de la política ambiental en Colombia con referencia a estos instrumentos económicos?



TB: Pienso que el marco legal y el desarrollo de la regulación ameritan un análisis aparte. Empecemos con unos comentarios sobre el marco legal. En mi opinión, Colombia se encuentra en una ventaja comparativa clara en relación con la comunidad internacional por su énfasis dentro de su marco legal del uso de instrumentos económicos. Si se logran diseñar e implementar efectivamente estos instrumentos, el costo del control ambiental puede ser menor que en otros países con mecanismos tradicionales.



D: ¿Cuál es la posición de la industria regulada frente al desarrollo de la nueva política ambiental?



TB: Un fundamento de nuestras investigaciones es el de obtener las opiniones de la comunidad regulada, porque creemos que el proceso de concertación es fundamental para desarrollar políticas ambientales ejecutables a largo plazo. Durante el semestre nos hemos reunido con los directores ambientales de la Andi, Fedemetal, Fedecur, Asocolflores y otros gremios que tienen que enfrentar el nuevo proceso de descontaminación. En general nos han manifestado una serie de inquietudes: 1) Sienten mucho temor por el costo de las medidas contempladas por las agencias reguladoras. 2) Perciben una falta de seguridad jurídica; es decir, sienten que puede haber cambios significativos en las políticas de control de un momento para otro, lo cual no permitiría la planeación estable a mediano y largo plazo. 3) Piensan que el proceso de concertación se ha cerrado un poco, y que las opiniones de la industria se han menospreciado. 4) Sienten incertidumbre sobre cómo se van a calcular e implementar las tasas retributivas y compensatorias. En mi opinión, es crítico que las agencias reguladoras continúen el proceso de concertación con la comunidad regulada. De mis experiencias en la materia en EE.UU. y Europa, pienso que lo más importante a tener en cuenta es que la imposición unilateral de regulaciones ambientales rígidas conlleva a confrontaciones largas y costosas.



D. ¿Cómo se harán los cobros con el sistema de tasas? ¿Cómo se calculará el nivel de las tasas para cada empresa?



TB. Básicamente, la Ley 99 crea cuatro tasas a cobrarse: la tasa compensatoria, la tasa retributiva, la tasa por el uso del agua y la sobretasa al impuesto predial definidas en los artículos 42, 43 y 44. La tasa compensatoria depende de las inversiones que haga el Estado en función del control ambiental. Es decir, los costos causados por dichas inversiones se cobran al usuario por el uso del recurso protegido. Conoser Ltda., la firma consultora que asesora a la industria de las curtiembres de Bogotá, ha calculado que la tasa compensatoria por metro cúbico de aguas contaminadas vertidas al río Bogotá será de $500. Es probable que se comience a cobrar las tasas a partir de junio en algunos sectores. La intención legal del segundo tipo de tasas es la de retribuir el daño ambiental y social causado por la contaminación, lo cual crea un incentivo para reducir el flujo contaminante. Esta tasa no tendrá ninguna relación con las inversiones estatales, pero los ingresos generados se destinarán a financiar la operación de las corporaciones autónomas regionales. La forma para calcular las tasas retributivas está explícitamente manifiesta en el artículo 42 de la Ley 99, así: "a) La tasa incluirá el valor de depreciación del recurso afectado. b) El Ministerio del Medio Ambiente teniendo en cuenta los costos sociales y ambientales del daño, y los costos de recuperación del recurso afectado, definirá anualmente las bases sobre las cuales se hará el cálculo de la depreciación. c) El cálculo de la depreciación incluirá la evaluación económica de los daños sociales y ambientales catisados por la respectiva actividad. d) El cálculo de costos así obtenidos será la base para la definición del monto tarifaría de las tasas." El sistema para el cálculo de la tasa por la contaminación de aguas es el mismo que para la retributiva. Finalmente, la sobretasa al impuesto predial debe ser entre el 15 y el 25% de este impuesto según el artículo 44. Se debe anotar que las tasas calculadas por el Minambiente especifican un cobro mínimo a nivel nacional por la actividad contaminadora relacionada; las corporaciones regionales deben desarrollar sus propios cálculos por encima de esto, basados en las condiciones particulares de cada región.