Equilibrando cargas

La descentralización prevista en la Constitución de 1991 y en la Ley 60 de 1992 requiere de una revisión, pues su diseño se elaboró con un enfoque excesivamente territorial y está incidiendo negativamente sobre las finanzas nacionales.

Varios son los principales inconvenientes que esta estructura está produciendo sobre el gobierno nacional. En primer término, el ejecutivo está prácticamente sin recursos para efectuar sus inversiones, como consecuencia de la cuantía de las transferencias impuestas por la Constitución, las leyes de seguridad social y servicios públicos, entre otras. Asimismo, dichas transferencias están incidiendo negativamente sobre las finanzas nacionales, pues como lo han destacado Junguito, Melo y Misas en un trabajo reciente, un aumento de 1% en el nivel de las cesiones nacionales a las regiones se ha traducido en una reducción del superávit del gobierno, o en un incremento de su déficit fiscal, de 1.04% durante el periodo 1967-1994. La estructura de la descentralización trasladó muchos recursos a los departamentos y municipios y un grado no tan importante de responsabilidades, las cuales han debido seguir en cabeza del ejecutivo nacional y con cargo a sus rentas.

La otra cara de la moneda lo constituye el impacto favorable que este proceso ha tenido sobre las comunidades municipales y sobre la calidad de sus gobiernos. La versión preliminar de un estudio que en la actualidad se encuentra adelantando el Banco Mundial sobre una muestra de 13 municipios de diferente tamaño, que pretende ser indicativo de la situación general colombiana, ha encontrado varias de las virtudes de la actual estructura de la descentralización. ¿Cuáles han sido éstas?

Las mayores transferencias han implicado una ampliación de la cobertura de los servicios públicos, y los gobiernos municipales han sabido asumir sus responsabilidades al evitar el colapso de sus servicios e incrementar su desempeño. El estudio revela asimismo que la descentralización ha tenido un marcado efecto distributivo, pues las autoridades seccionales han dirigido su atención hacia los habitantes urbanos de menores recursos y la población de las áreas rurales. Se ha presentado también una considerable reducción de los elefantes blancos, de alta frecuencia en el pasado, y una activa participación de la comunidad en la selección y ejecución de inversiones públicas con apreciables reducciones de sus costos.

Todos estos factores han conducido a una satisfacción general de la ciudadanía por la gestión gubernamental local y al incremento de la calidad de ésta.

Estos resultados tan favorables y este beneplácito tienen su razón de ser, primero, en los mayores recursos percibidos por los departamentos y municipios y, segundo, en un hecho detectado por el último de los documentos Conpes sobre la materia, donde se muestra

que las transferencias no están siendo dirigidas a los distintos sectores que prevé la Ley 60, en los porcentajes que ésta exige. Es decir, las autoridades locales están adelantando sus inversiones, en cierta medida, según la escogencia de sus comunidades, lo que les ha permitido satisfacer sus demandas más urgentes y generar esa aceptación general.

Pero todas estas bondades locales de la descentralización tienen el incremento del gasto como uno de sus nubarrones. Junguito y compañía en el trabajo citado han mostrado cómo, por cada peso de transferencias recibido, los departamentos han incrementado su gasto en $1.63, mientras que los municipios lo han elevado en $2.11.

La financiación de este mayor nivel de erogaciones contiene una curiosa mezcla de aciertos y desatinos de las autoridades territoriales pues comprende un positivo esfuerzo fiscal que no se había detectado hasta ahora, con un preocupante endeudamiento que viene er alza desde fines de la década pasada. En efecto, el mencionado codirector del Banco de la República ha constatado la existencia de un esfuerzo fiscal de los gobiernos seccionales para satisfacer las crecientes demandas de la comunidad, pues del excedente de $0.63 que se presenta en los departamentos por cada peso transferido, $0.43 fue atendido con tributos propios, mientras que en los municipios, del exceso de $1.11 por cada pesa recibido de la nación, $0.72 fue Financiado con esfuerzo fiscal. El residuo del mayor gasto en ambos casos ha sido cubierto, sin embargo, a través de crecientes niveles de endeudamiento, situación que, de persistir, puede invertir seriamente esa complacencia que experimentan las poblaciones departamentales y municipales con el desempeño de sus gobiernos.

Es evidente que los mayores recursos departamentales y municipales le han servido a las autoridades para apalancarse e incrementar sus créditos. Según el Ministerio de Flacienda, el endeudamiento territorial pasó de 0.46% del PIB en 1989 a 1.85% en 1993, y alcanza ya en 1994, de conformidad con cálculos de ANIF, el 2% del mismo. Este mayor endeudamiento municipal se refleja en el hecho de que todas las categorías de municipios cada vez destinan más porciones de los ingresos corrientes al servicio de la deuda, situación que puede comprometer en el mediano plazo la aptitud de los entes territoriales para atender simultáneamente sus compromisos financieros y los requerimientos de sus comunidades.

La calidad del endeudamiento territorial también se constituye en un factor de perturbación para las finanzas departamentales y municipales, pues se encuentra concentrado en créditos de corto plazo con altas tasas de interés, lo que significa, como acertadamente lo afirma un informe de ANIF, que los recursos se están utilizando para atender compromisos que no corresponden a la naturaleza de la inversión que efectúan los departamentos y municipios, que se caracteriza, en la mayoría de los casos, por ser de largo plazo. Toda esta situación ha conducido al gobierno nacional a presentar ante el Congreso un proyecto de ley que busca limitar la capacidad de endeudamiento de los entes territoriales, con el fin de garantizar siempre el cumplimiento de sus obligaciones crediticias.

En síntesis, puede decirse que la descentralización se encuentra en medio de un proceso de ajuste que le otorgará al gobierno nacional un mayor control sobre la destinación final de las transferencias, pues pretende establecer mecanismos que le permitan poner en cintura a quienes no cumplan con los porcentajes de inversión sectorial previstos en la Ley 60; y que favorecerá ampliamente las finanzas nacionales y la estabilidad macroeconómica, pues de él resultará un mayor traslado de funciones a los departamentos y municipios y un creciente control al gasto territorial a través de las restricciones al endeudamiento.

La perspectiva para las autoridades y comunidades seccionales es menos alentadora, debido a que con los mismos recursos actuales deberán atender más competencias y responsabilidades; contarán con un endeudamiento restringido y perderán la libertad de que disponían para satisfacer las prioridades de sus comunidades un poco al margen de los estrictos parámetros de la citada ley.

"Es el tiempo de la nación", parece ser la máxima que ilustra la actual senda de la descentralización colombiana.