Ecopetrol, próxima crisis fiscal

Luis Carlos Valenzuela ha sido un ministro de alto impacto. En sus primeros tres meses en la cartera de Minas y Energía aseguró, en negociaciones con algunas de las principales multinacionales carboníferas del planeta, un arreglo para explotar el carbón del Cerrejón que podría duplicar el valor de las exportaciones de este mineral en los próximos 7 años, con un efecto importante sobre la balanza de pagos y sobre el desarrollo de la región. En enero logró el desmonte del subsidio de la gasolina, una decisión que durante años había sido tabú y que permite frenar un importante componente del desangre financiero de Ecopetrol. Próximamente, ejecutará la capitalización de las distribuidoras eléctricas de la Costa, uno de los más tradicionales reductos del clientelismo, completando la tarea de Orlando Cabrales, su antecesor.



"Ecopetrol es un desastre como generador de valor. La Nación tiene que exigirle resultados".





Pero en este momento su atención está centrada en Ecopetrol. Valenzuela ha planteado que la solución para la inminente reducción de las reservas probadas, que convertiría a Colombia en importador de petróleo en pocos años, es replantear los contratos de asociación para favorecer más a las multinacionales. Ecopetrol, afirma, puede obtener más petróleo con menos participación porcentual si el número de pozos explorados se multiplica. Si el contrato no se modifica, en cambio, nos quedaremos con un alto porcentaje de nada, porque no habrá exploración. El final de las exportaciones y el aumento desmesurado del pasivo pensional crearían una crisis que afectaría a toda la economía. Dinero habló con Valenzuela sobre su evaluación de Ecopetrol como empresa y de la forma como ésta podría convertirse en la gran generadora de valor que no ha sido en las últimas décadas.



Usted ha estado enfrascado en un notorio debate público en las últimas semanas, en torno al futuro de Ecopetrol. ¿No se está desgastando en estas peleas?



No son peleas. Yo estoy contento porque se ha vuelto a abrir el debate sobre el tema del petróleo, que tiene una enorme importancia pero suele ser mirado dentro de unos límites muy estrechos. Eso le hace mucho bien al país y a la empresa.



El punto de fondo en el debate sobre Ecopetrol es de hacienda pública. En este país hemos tenido una visión limitada, una especie de obsesión alcabalera que nos lleva a creer que el único instrumento de la administración pública son los impuestos. No hemos desarrollado la idea de que la Nación es dueña de un patrimonio y que éste debe rentar. Cuando se evalúa la creación de valor por parte de Ecopetrol, un ejercicio estilo EVA, como lo hizo Dinero en algún momento (ver Dinero 61), eso es visto como una herejía. Y el problema de Ecopetrol es exactamente ése: es un desastre como generador de valor.



¿El Ministerio de Minas ha hecho un ejercicio detallado de la generación de valor para la Nación por parte de Ecopetrol?



Estamos trabajando en eso. En este momento puedo hablar de cifras aproximadas, pero pronto estarán disponibles los detalles. El ejercicio consiste en tomar las ventas por contratos de asociación y restarles los gastos relacionados, para llegar a unos "ingresos netos", por llamarlos así. Luego se compara el rendimiento efectivo de estos ingresos con lo que se habría podido obtener en un uso alternativo, haciendo unos supuestos conservadores. A partir de allí, se puede evaluar el rendimiento del patrimonio de la Nación administrado por la empresa.



Las ventas por la operación asociada de Ecopetrol entre 1986 y 1997 fueron aproximadamente US$19.000 millones. Quiero ser muy claro respecto a que esta cifra corresponde a ingresos de caja. No estoy considerando el valor de las reservas en el suelo, pues creo que no se puede hablar de rentabilidad de algo que no se ha explotado.



A esto se le restan los costos de las asociadas, las regalías y los impuestos relacionados con el contrato de asociación. Esto genera, en valores corrientes, cerca de US$10.000 millones en el período.



La pregunta que se desprende de allí es: ¿a qué tasa se deben traer esos excedentes a dólares de 1999? Una posibilidad es usar una tasa estándar de retorno de la inversión petrolera: 10%. También se pueden traer al costo de oportunidad de Ecopetrol en el uso de sus recursos, que sería lo correcto desde un punto de vista financiero. La mejor inversión que tiene Ecopetrol son sus contratos de asociación, cuya rentabilidad en los últimos diez años es de 22% en promedio. Usar una tasa de este orden durante diez años arrojaría más de US$20.000 millones. Pero para esta discusión, trabajemos con dólares corrientes y supongamos que no se reinvierte absolutamente nada. Es un supuesto generoso con los administradores.



Esa plata entra al balance de Ecopetrol como un ingreso operacional, pero no lo es. Permítame hacer énfasis en esto, porque es esencial para entender la naturaleza del problema. Las reservas de petróleo le pertenecen a la Nación, es decir, a todos los colombianos. Ecopetrol no es el dueño de las reservas: es la entidad en la que la Nación ha delegado su manejo. Los ingresos de Ecopetrol en los contratos de asociación no pueden entenderse como ingresos operacionales de la empresa, sino como capitalizaciones que la Nación hace en Ecopetrol. Y la Nación tiene la obligación de evaluar los resultados del manejo.



No es un punto trivial. Por la forma como se contabiliza y se analiza la situación, Ecopetrol termina siendo la única compañía que es capitalizada cada año en US$1.000 millones, produce US$200 millones y la gente está contenta, porque la atención se concentra en los US$200 millones y esta suma no se compara con la plata que se le está metiendo. En contabilidad uno anotaría lo que se deja de ganar como pérdidas contra el capital suscrito y pagado de la Nación.





¿Qué pasó, entonces, con los US$10.000 millones que produjo Ecopetrol?

Hay varios renglones de gastos importantes, entre los cuales se destacan los subsidios y las inversiones. El subsidio más importante era el de la gasolina, que fue



"La Nación capitaliza

a la empresa en US$1.000

millones anuales".

desmontado a comienzos de este año. En un período de 5 años, entre el 93 y mediados del 98, las pérdidas económicas de Ecopetrol por subsidio de gasolina fueron cercanas a US$2.500 millones, calculados como la diferencia entre el precio al que se vendió el galón en el país y el precio que se hubiera obtenido en el exterior. En 1998 esto cambió, por la caída del precio internacional, pero lo importante es la tendencia.

La pregunta es si US$500 millones al año en gasolina son una buena asignación del presupuesto de la Nación. Aunque estos ingresos no son impuestos, son parte del presupuesto. Valdría la pena preguntarse cómo se habría disparado el nivel de vida en Colombia si uno hubiera dedicado esa suma a acueductos y alcantarillados.



El subsidio a la gasolina es uno de los más regresivos que hay, pero es muy popular. Es un subsidio directo a los estratos 4, 5 y 6. No pasa por ningún canal. Y, además, tiene un enorme efecto de inflación inercial, que equivale a un impuesto pagado por todos los colombianos, la mayoría de los cuales no tiene carro. Pero en Colombia cuesta trabajo plantear que tal vez sería mejor no usar US$500 millones anuales en subsidiar gasolina, sino en sistemas de racionalización del transporte público o en metros para las ciudades.



Veamos las inversiones. Ecopetrol ha perdido plata en Carbocol, cerca de US$1.000 millones. Ahí la decisión debió ser llevar el tema al Congreso para ver si el mejor uso de los recursos eran las sucesivas capitalizaciones de Carbocol o si lo mejor era vender la empresa.



La tercera pérdida grande, de unos US$1.000 millones, es la que ocurre por efecto de los BOMT (Build, Operate, Maintain, Transfer) de gas. La tarifa que se fijó para asegurar la penetración del gas en las ciudades no alcanza para cubrir las erogaciones de los BOMT. De nuevo, sería importante que las decisiones pasaran por el Congreso.



En definitiva, y repito que son cifras aproximadas, después de restar de los ingresos en la operación asociada los costos, gastos, regalías, impuestos y subsidios, se tiene que Ecopetrol debe explicar todavía cerca de US$6.000 millones.



Se llega a esa suma al evaluar el crecimiento del patrimonio entre 1986 y 1997. El crecimiento debería ser por lo menos equivalente a las capitalizaciones que realizó la Nación en Ecopetrol. No hablemos de rentabilidad por el patrimonio que existía antes de 1986. No supongamos ninguna tasa de interés sobre las capitalizaciones. Tampoco pensemos en que el fondeo del pasivo pensional está representado por tubos enterrados en el piso y por equipos de reinyección de petróleo y no por reservas líquidas. Y supongamos que la inversión en Carbocol vale lo que se dice. A mí me acusan de exagerar cuando muestro estos números, pero realmente salen de aplicar unos criterios contables generosos. El resultado final es que Ecopetrol debería generar rentas por cerca de US$1.000 millones al año. Sin embargo, Ecopetrol tiene un margen operacional negativo.



No hay sino que pensar en qué habría pasado si Ecopetrol hubiera rentado lo que debía rentar. Probablemente no habría habido necesidad de muchas reformas tributarias.



Esta es una evaluación muy desfavorable para Ecopetrol. ¿Quiénes son los responsables?



Ponerse a señalar personas individuales como responsables de este resultado es enredar las cosas inútilmente. El problema no es de personas, sino de instituciones. No se llega a nada echándole la culpa a la USO ni a uno u otro director de Ecopetrol... y mucho menos al actual, que lleva tres meses en el cargo. El problema de fondo es que el accionista principal de Ecopetrol, que es la Nación, ha sido un desastre. Ha manejado el negocio como si fuera una tienda de pueblo, sacándole platica una vez y otra también.



El problema tampoco es la USO. Este sindicato no tiene interlocutor con quién negociar. En una empresa como Ecopetrol, si el accionista mayoritario no aparece, entonces aparecen los accionistas minoritarios. De ahí, la influencia de la USO, una organización que sustituyó la presencia del gobierno. Eso no es criticable en sí mismo, al contrario, los representantes de la USO, entre quienes hay gente brillante, han cumplido la tarea que les han encargado. La USO ha sido el único agente en la negociación con intereses de largo plazo y ha obtenido lo que ha buscado. Es el resultado natural del arreglo institucional que tenemos.



Los presidentes de Ecopetrol, que han sido todos personas muy capaces y en muchos casos expertos de talla internacional en el tema petrolero, no han tenido los incentivos correctos. Un presidente cualquiera de la empresa enfrentaba dos caminos. Por un lado, podía enfrentarse al sindicato, probablemente desatando una huelga violenta. Por otro, podía aceptar una negociación laboral desfavorable en una compañía incesantemente capitalizada, que aunque perdiera valor no enfrentaría problemas de caja que pudieran llevar al dueño a exigir decisiones radicales. Para redondear, y dígame si esto no es un incentivo perverso, en las negociaciones laborales los directivos reciben los mismos beneficios que obtiene el sindicato. ¿Qué otro resultado se podía esperar?





¿Qué va a pasar ahora, cuando Colombia se enfrenta al agotamiento de sus reservas de petróleo?

El arreglo institucional que traíamos ya no es sostenible. La fecha crítica en que se sentirá el impacto de la caída de reservas no es el año 2006, como cree la mayoría. Ecopetrol entrará en crisis mucho antes. Para la empresa, el



"El pasivo pensional estallará justo cuando Ecopetrol deje de exportar petróleo".

proceso tiene tres etapas. En la primera, Ecopetrol, no la Nación, deja de exportar petróleo. En la segunda, Ecopetrol comienza a comprar petróleo a las multinacionales para cargar crudo a las refinerías. En la tercera, se acaba el petróleo, incluso el de las refinerías, y el país importa directamente.

El impacto fiscal es devastador desde la primera etapa. En 1999, por ejemplo, año pico de Cusiana, Ecopetrol exporta cerca de $2 billones. En un cálculo mal hecho, si uno asume que de esa plata la mitad es margen puro, con corrección monetaria, Ecopetrol queda hoy casi en cero en utilidad neta. Si en el futuro deja de ganar $1 billón, eso de inmediato se vuelve pérdida neta. Eso ocurriría en unos cuatro años.



Cuando se tiene un capital de $4 billones y las pérdidas ocurren a un ritmo de billón anual, Ecopetrol entraría en causal de liquidación dos años más tarde, es decir, dentro de seis. Esta es la realidad de las cosas.



Ecopetrol vive de los contratos de asociación: en todo lo demás pierde plata. Si no se reactiva lo que genera caja, la operación asociada, las cosas irán mal.



¿Cómo afecta todo esto la negociación con la USO?



En este escenario, el comportamiento de la USO ya no resulta tan racional como en el pasado. El pasivo pensional cierra este año en cerca de $5,2 billones y crece aproximadamente en $1,2 billones al año. En cuatro años crecería $4,8 billones más y llegaría casi a $10 billones justo cuando Ecopetrol ya no va a tener petróleo. La deuda interna de la Nación se duplicaría, porque el pasivo tendría que ser asumido por la Nación. Sería la crisis fiscal más grande de este país.



Tiene que quedar claro que el tiempo es un factor crítico. O actuamos ya, o la crisis estalla. Entre el momento en que se firma un contrato de asociación y el momento en que sale petróleo con cierta eficiencia, transcurren cerca de siete años. O actuamos ya, o alguien nos explica cómo se van a sustituir el 20% de las exportaciones y cómo se va a fondear una deuda de la Nación que duplicará la actual.



Pero en un momento tan malo de precios internacionales, ¿cabe esperar resultados importantes de exploración en Colombia?



Es que la crisis fiscal no deja alternativa. No podemos resignarnos a no tener producto para vender, por malo que esté el mercado. Tenemos que diseñar unos contratos de asociación con una relación dinámica entre los precios y la participación en la renta petrolera, ceder cuando los precios están bajos y recuperar cuando están altos.



Hasta dónde se le puede ceder al asociado en la participación de renta?



Lo que sea necesario para que haya exploración en Colombia. Hay que diseñar buenos contratos y luego hay que ir a París, Calgary, Houston, a volver a vender, a volver a convencer a las grandes petroleras del mundo de que pueden explorar en Colombia.





Pero en vez de explorar para vender crudo a malos precios, Colombia podría concentrarse en trabajar en las refinerías, en los productos de valor agregado.

El valor agregado es, sin duda, algo que hay que trabajar hacia el futuro, pero no nos resuelve el problema en el tiempo



"Ecopetrol sólo genera

caja en los contratos de

asociación. En todo lo

demás pierde plata".

que tenemos. Hay dos opciones. Una es exportar el petróleo. La otra es meterlo por Barranca, sacar combustóleo, fuel oil, etc., para venderlo en el mercado. Pero nuestras refinerías son ineficientes y por eso la mejor opción es exportar.

¿Cuál es, entonces, la solución al problema de Ecopetrol?



Hay que entender que el flujo de caja de Ecopetrol viene completamente de la operación asociada. Por eso tenemos que elevar la rentabilidad esperada de los proyectos en Colombia, que es una mezcla de las rentabilidades de los buenos y los malos. Aspiramos a subir la rentabilidad esperada al 15%, mientras en este momento es del 8%.



Esto se logra de tres formas. Lo primero es la aceleración de la depreciación, que salió con la reforma tributaria. Eso da unas ventajas fiscales. Lo segundo es el escalonamiento de las regalías; acabar con la regalía de 20% independiente del tamaño y el costo del pozo, y reemplazarlo con un escalonamiento que depende del volumen de producción diaria y arranca en 5,25%. Esto está en la ley del Plan de Desarrollo.



Lo tercero que se está estudiando es modificar la participación de Ecopetrol. Hoy la participación se inicia en 50%-50%. Nosotros planteamos pasar a 70% a favor del asociado y 30% para Ecopetrol. Esto puede hacerse sin que necesariamente se reduzcan los ingresos de Ecopetrol, porque a la empresa lo que le interesa es asegurar un volumen de ingresos, no de participaciones. Si con el cambio se promueven más pozos, el resultado será el mismo. El negocio de Ecopetrol es de volumen y no de margen. En cambio, al asociado sí le interesa tener más margen en los pocos proyectos que maneja.



Además, hay que hacer un cambio en el momento en que comienza la mayor participación de Ecopetrol, el factor R, para que comience cuando R llega a 2 y no cuando llega a 1, como ocurre hoy. La modificación del contrato ya fue presentada en la junta de Ecopetrol.



Con esto Colombia se volvería sujeto de exploración en pozos de 50 millones de barriles. Los argentinos, por ejemplo, el caso de más éxito en exploración petrolera de la última década en América Latina, lo han logrado sumando reservas en tramos de 50 millones.



Para lograr la rentabilidad deseada, el paquete tiene que aprobarse como un conjunto. El contrato no se debería aprobar antes de la aprobación de la ley de regalías, porque si ella no sale hay que diseñar soluciones por otro lado, habría que generar menor participación de Ecopetrol en los contratos. Pero si ésta última se reduce demasiado, Ecopetrol deja de generar suficiente caja y su pasivo se convierte en un problema fiscal.



Estamos haciendo un trabajo con Roberto Steiner en Fedesarrollo para medir el impacto de Ecopetrol en la economía mediante un modelo de equilibrio general. Vamos a usarlo para discutir el tema con el Congreso. Esto es clave, porque estamos acostumbrados a debatir el tema de Ecopetrol a pedazos. Es esencial visualizar todos los impactos al mismo tiempo.



Hay que fondear el pasivo pensional, lo que implica generar cerca de US$2.700 millones en los próximos 10 años para enfrentar con seriedad esta obligación. Hay que fondear cerca de $200.000 millones anuales del pasado no cubierto, más otros $200.000 millones del crecimiento del pasivo, más el pago de caja de pensiones. El total del gasto pensional anual de Ecopetrol se acerca a $600.000 millones. Hay que generar cerca del 45% del sueldo de cada trabajador, que no aporta nada. Es un aporte mucho mayor que el 13,5% de Ley 100, porque la proporción de trabajadores activos a pensionados es mucho más baja que en el resto del país.



Pero si uno lograra esto, si el pasivo pensional de $5,2 billones estuviera cubierto, se tendría un fondo que superaría el total de los fondos privados de pensiones de Colombia. El total del ahorro pensional en la economía más que se duplicaría. En una economía casi estrangulada por la falta de ahorro, el impacto de este esfuerzo sería monumental. La eliminación del peligro de crisis fiscal, sumada a este impacto sobre el ahorro, tendría un efecto macroeconómico inigualable.



El paso final en la solución de los problemas de Ecopetrol sería generar un vuelco total en las refinerías, para hacerlas eficientes y ponerlas a crear valor. Habría que suscribir nuevos acuerdos laborales con la USO. Yo creo que eso se puede: con el sindicato no hay que pelear, hay que aliarse.



En suma, por difícil que parezca la situación actual, Ecopetrol tiene un enorme potencial en generación de valor. Ecopetrol puede llevarnos a una crisis económica nunca vista, o puede ser la llave para recuperar el ahorro y el crecimiento de este país. Cuál de estas dos alternativas queremos es una decisión que hay que tomar ya.