Sobreaguando

Al cerrar el tercer trimestre del año, va quedando claro que la economía colombiana no logra salir de su "nadadito de perro" tradicional y no produce resultados que marquen un cambio de rumbo contundente. Después de los atentados terroristas del 11 de septiembre, esto es algo muy grave, porque el margen de acción que había ganado Colombia al prefinanciar las necesidades del año entrante se reduce a un mínimo. Hasta hace un par de meses, el gobierno venía confiado en que quedaría bien ante los mercados internacionales si sacaba adelante una parte de la tarea de ajuste. Dados los ingresos proyectados por exportaciones, inversión privada y las mejores perspectivas de los flujos de capital a partir del canje de deuda, el Ministerio de Hacienda pensaba que las cuentas terminarían por cuadrar. Ahora, sin embargo, los atentados terroristas y la desaceleración de la economía global han reforzado en los mercados internacionales la aversión al riesgo y han elevado sus exigencias para soltarle plata a un país como Colombia. Lo que hemos hecho hasta ahora sobre ajuste fiscal y reformas estructurales resulta ser demasiado poco, demasiado tarde.

En el corto plazo, seguimos alejándonos de la sostenibilidad fiscal, puesto que el mayor déficit de este año implica mayores necesidades de financiación y menores posibilidades de estabilizar la tendencia de crecimiento explosivo de la deuda pública. Hacia el largo plazo, por su parte, la lista de reformas estructurales sigue pendiente. La mayor esperanza en este campo es la aprobación del proyecto de reforma a la Ley 60/93 sobre distribución de los recursos del Sistema General de Preferencias (SGP) a partir del 2002, que el gobierno acaba de presentar al Congreso. Si el proyecto no se aprueba, el próximo año no operarían los ahorros fiscales previstos por la reforma constitucional al régimen de transferencias y este gobierno se vería obligado a mantener un gasto creciente.



La fragilidad se incrementaría con una eventual salida del ministro Santos, quien podría aceptar la presidencia de la Dirección Nacional Liberal. Santos, al fin y al cabo, ha probado tener la capacidad de sacar adelante iniciativas muy importantes ante los mercados, como la reforma al régimen de transferencias. Un cambio de piloto en este momento solo contribuiría a incrementar la incertidumbre.



El ajuste fiscal no es ahora



El programa de ajuste fiscal, que planteaba un déficit de 2,8% del PIB para el sector público no financiero para este año y de 1,8% para el 2002, no se cumplirá. De esta manera, el país se aleja de la posibilidad de generar en el mediano plazo un superávit primario (esto es, sin intereses) que evite que el gobierno tenga que continuar endeudándose más para pagar gastos de funcionamiento y servicio de la deuda.



La razón principal es que el gobierno planeó sus ingresos con base en metas de crecimiento irreales y una reducción en la meta de recaudo complica la estrategia de ajuste, porque hay un compromiso serio de reducir el rezago presupuestal (cuentas por pagar) y el gasto es muy difícil de recortar. Paradójicamente, las cifras muestran que la reforma tributaria del año pasado, que aumentó los gravámenes a las importaciones, el consumo y las transacciones financieras, sin cambiar el problemático régimen de exenciones y privilegios, no está produciendo los ingresos adicionales estimados.



De hecho, el informe del Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) para el período enero-junio señala, de una parte, que si bien los ingresos tributarios del gobierno nacional central (GNC) crecieron 27% frente al mismo período de 2000, estos fueron menores a los proyectados. El descache tributario en los primeros seis meses de alrededor de $560.000 millones se explica por el menor ritmo de actividad económica, menor recaudo de actividad externa por menores importaciones y por la mencionada sobrestimación de la reforma tributaria.



De otra parte, mientras los ingresos tributarios decepcionan al gobierno, el gasto total fue mayor 20% respecto al primer semestre del año anterior. Este crecimiento nominal estaba contemplado desde un principio, pero no dejan de sorprender los mayores niveles de gastos generales, que incluyen notables compras de equipo militar, y un importante incremento en el pago de intereses por deuda externa debido a la devaluación, los cuales aumentaron 71% y 54%, respectivamente. El balance para el GNC es un déficit por $4,5 billones, 2,4% del PIB.



Entre enero y junio de este año, el superávit del sector descentralizado de $2,2 billones, 1,2% del PIB, es menor al observado durante el primer semestre del año anterior. Se destaca la reducción del superávit de Ecopetrol y el Fondo de Estabilización Petrolera (FAEP), de 1,1% del PIB entre enero y junio de 2000 a 0,7% del PIB en el mismo período de 2001, por los menores precios del petróleo y la menor producción. Telecom presentó un déficit de $61.000 millones, producto de la pérdida de mercado de la empresa y por problemas de facturación y recaudo. Sin embargo, los pasivos por concepto de los contratos de asociación son el principal escollo ya que siguen creciendo y representan alrededor de US$800 millones que, junto con el pasivo pensional descubierto de unos $3,3 billones, tensionarán de manera importante las finanzas del gobierno.



No hay que perder de vista que el gobierno tendrá que lidiar con otros problemas tradicionales que provocarán presión sobre las finanzas públicas: el hueco de la seguridad social, el agotamiento de los recursos para pensiones (en particular, las del magisterio), los problemas financieros de las regiones y la crisis de pequeñas empresas del sector eléctrico. Con base en la dinámica de los ingresos tributarios y las anteriores complicaciones, se estima que el déficit fiscal de este año será de alrededor 3,6% del PIB para el SPNF, cifra muy superior a la meta de 2,8% para este año y por encima del 3,4% obtenido en 2000.



A financiar el hueco



Para financiar el faltante, el gobierno puede endeudarse más en el mercado interno emitiendo más TES o utilizar la prefinanciación de US$1.000 millones lograda para el año 2002. La primera opción no afectará las tasas de interés debido al actual estancamiento de la demanda, pero perjudica al sector privado en la medida en que no incentiva el flujo de nuevos recursos crediticios. La segunda alternativa no debería contemplarse como una opción, ya que el gobierno no puede darse el lujo de gastar estos recursos. Ante el choque de confianza que vive la economía mundial, en estos momentos nadie puede garantizar que los países emergentes tengan acceso al mercado internacional de capitales el próximo año a un costo razonable.



Las autoridades esperan no tener que utilizar estos instrumentos considerando los efectos positivos de la crisis de Estados Unidos sobre Colombia y la existencia de una apuesta que pueden ganar. Es un hecho que las tasas de interés externas serán más bajas de lo presupuestado antes del 11 de septiembre. Por tanto, el pago total de intereses por la deuda externa se reducirá. Se estima que por cada punto porcentual de reducción en la tasa de interés externa, el pago total de intereses por la deuda externa pública y privada, se reduce en unos US$250 millones anuales. La apuesta del gobierno consiste en que la Corte Constitucional reverse su propia sentencia de mantener los salarios públicos en términos constantes, lo cual implicaría un ahorro que ronda $500.000 millones. Faltaría otro tanto para pasar el año raspando.



Atasco legislativo



Las reformas estructurales son una parte esencial de la estrategia de ajuste fiscal. El gobierno aprobó en condiciones muy adversas proyectos muy importantes (ver recuadro). En esta legislatura, el gobierno tiene mucho en juego, pues dejó demasiados temas para el último año de su mandato: la reforma a la Ley 60/93, la reforma pensional, el estatuto de ingresos territoriales, la ley marco del mercado de capitales y la ley de responsabilidad fiscal. El Congreso vive un ambiente preelectoral y dedica gran parte de su tiempo a debates sobre todo tipo de temas, con poco tiempo para los proyectos de iniciativa ejecutiva.



Hay bastante camino por recorrer y el gran interrogante es si el ministro Santos le apostará a quedarse en su cargo para lograr avances significativos en las reformas estructurales o si le atrae más liderar a su colectividad. Si el Ministro se va pronto, sería muy grave para el proceso de aprobación de la reforma a la Ley 60/93 que tiene que ser aprobada antes del 31 de diciembre para que los ahorros programados por el Acto Legislativo 012 comiencen a operar a partir de 2002. De manera importante, el proyecto introduce cambios radicales en la asignación de los recursos para educación mediante el sistema de capitación, lo cual implica que los fondos se distribuirán de acuerdo con el número de estudiantes y no por el de maestros. Esta iniciativa implicará notables avances en términos de eficiencia y cobertura del gasto en educación y en materia de ajuste fiscal es esencial.



Es preocupante que la bomba pensional aún no tenga proyecto de reforma radicado en el Congreso ya que es fundamental para definir el rumbo de la sostenibilidad fiscal del país.



¿Cuáles son entonces las perspectivas? En lo que resta de este año la economía crecerá a tasas bajas como lo ha venido haciendo durante el primer semestre. Si el gobierno logra avanzar en las reformas estructurales en la actual coyuntura, sería una enorme ganancia ahora que el entorno internacional es cada vez más adverso. De lo contrario, el 2002 será más de lo mismo y la reactivación y el ajuste fiscal quedarán para el próximo ministro. O, más bien, para el próximo gobierno.



Como van las reformas



Proyectos aprobados



Reforma constitucional al régimen de transferencias a entidades territoriales (Acto Legislativo 012 de 2001).



Ley de responsabilidad fiscal territorial (Ley 617 de 2000).



Reforma tributaria (Ley 633 de 2000).



Ley de loterías y juegos de azar (Ley 643 de 2000).



Proyectos radicados en el Congreso



Presupuesto del 2002: se aprobó en primer debate en comisiones económicas por un monto total de $62,9 billones. Pasó a plenarias y debe salir a sanción presidencial antes del 31 de octubre.



Estatuto de Ingresos Territoriales: presentado el 6 de septiembre de 2001.



Ley marco de mercado de valores: presentada el 17 de septiembre de 2001.



Reforma a la Ley 60 de 1993: presentada el 25 de septiembre.



Proyectos pendientes de presentación



Reforma pensional.



Marco legal para Central de Inversiones S.A. (CISA), la recolectora de activos improductivos de la banca pública.



Ley de responsabilidad fiscal.



Adición presupuestal para 2001.



Compromisos que forman parte de la carta de intención del FMI de marzo de 2001.