Se busca plata

| 6/14/2002 12:00:00 AM

Se busca plata

Los colombianos van a tener que pagar más para cubrir las prioridades de gasto público en un contexto de continuación del ajuste de "sudor y lágrimas".

Roberto Junguito, el designado ministro de Hacienda y líder del equipo económico del presidente electo Alvaro Uribe, está trabajando en la consolidación de una nueva reforma tributaria que eliminará exenciones y beneficios, penalizará la evasión y creará un nuevo impuesto para fortalecer a las Fuerzas Armadas. Esta reforma, que conseguirá ingresos adicionales anuales entre 3,7-6,3% del PIB y podría afectar el bolsillo de los colombianos en una coyuntura de bajo crecimiento (el PIB creció un 0,57% anual durante el primer trimestre del año), es la carta de presentación para su próxima visita a los principales organismos multilaterales y al gobierno de Estados Unidos.



En reiteradas ocasiones, los representantes del gobierno de Estados Unidos y de las entidades multilaterales han manifestado que los colombianos deben poner más de su parte para solucionar sus problemas: Colombia tiene una de las tasas de recaudación fiscal más bajas de América Latina. Por tanto, en esta ocasión, el plan tributario será una precondición para negociar nuevas líneas de créditos del exterior.



Junguito espera demostrar que el nuevo gobierno está dispuesto a incurrir en todo el costo político que conlleva el proceso de aprobación de una iniciativa encaminada a obtener más aportes de los colombianos. Además, tendrá que superar las dificultades que implica lograr aprobar en el Congreso una reforma de este estilo sin que allí le introduzcan nuevas distorsiones a una estructura ya de por sí poco progresiva, inequitativa e injusta. De hecho, considerando que la situación fiscal es todavía frágil, es muy probable que el plan de nuevos ingresos no sea consistente con la necesidad de darle una solución estructural al sistema tributario.



Los recursos que consiga Junguito con la reforma tributaria, junto con los provenientes de la reducción del gasto público y los recursos externos, financiarán las nuevas prioridades del nuevo gobierno en materia de defensa, inversión social e infraestructura. Se estima que este gasto adicional puede alcanzar un 4% del PIB por año.





Efecto demostración



En su visita a Washington, Junguito y su equipo presentarán, junto con la nueva reforma tributaria, el resto de las prioridades de la agenda económica: el proyecto de reestructuración del Estado; la reforma pensional; y, en general, un compromiso con la ortodoxia fiscal.



El equipo espera que el proyecto de reestructuración del Estado y el lanzamiento de un plan de austeridad y lucha contra la corrupción sirvan también en el transcurso de las negociaciones. En efecto, la fusión de los Ministerios de Trabajo y Salud, e Interior y Justicia va en la línea de las sugerencias contenidas en el plan organizacional realizado por la firma Booz-Allen & Hamilton para ganar mayor eficiencia en el funcionamiento del Estado.



Estas movidas demandarán recursos en el corto plazo, que serán solicitados a las entidades multilaterales, y redundarán en ahorros para el fisco en el mediano plazo. Cabe esperar el anuncio de más fusiones de ministerios y un adelgazamiento en la Cancillería y las superintendencias. En últimas, los expertos opinan que toda esa reestructuración depende de la aprobación de las facultades de reforma del Estado por parte del Congreso al Presidente de la República.



El estudio de Booz-Allen & Hamilton también sugiere privatizar algunas empresas cuyo rendimiento es muy inferior al costo de su pasivo, como Ecopetrol y Telecom. Todavía no se sabe qué hará el nuevo gobierno en este frente.



La nueva reforma tributaria



¿Qué se puede esperar del proyecto de reforma tributaria de la administración Uribe? Por ahora, es evidente que la estrategia para convencer a los colombianos parece centrarse en justificar el esfuerzo tributario adicional con base en el reconocimiento de la emergencia que plantea la realidad de un país en guerra. Es un hecho que el gasto militar colombiano como proporción del PIB es bajo, al situarse en casi 2% del PIB, en comparación con países como Israel y Turquía que tienen conflicto armado y donde estas cifras ascienden a 8,7% y 4,4%, respectivamente. En este sentido, el gobierno propondrá unos nuevos bonos de guerra similares a los instaurados en la administración Samper (Ley 345 de 1996) para fortalecer a las Fuerzas Armadas y que podrían recaudar entre 0,2-0,3% del PIB.



Sin embargo, el eje de la propuesta será la eliminación de las exenciones y beneficios que, según estimaciones preliminares de la DIAN, tienen un costo fiscal de 4,8% del PIB (ver cuadro). Por tanto, la recaudación adicional se ubicaría unos puntos porcentuales por debajo de esta cifra y, dependiendo de lo aprobado por el Congreso, podría significar recursos adicionales entre 2-4% del PIB por año.



El nuevo equipo económico tiene en este terreno un reto formidable puesto que esta iniciativa siempre ha sido derrotada por su paso en el Congreso. Desde la reforma de 1986, con César Gaviria como ministro de Hacienda, en ninguna de las reformas tributarias presentadas se ha logrado aprobar esta propuesta. En cambio, cada reforma ha añadido por lo menos un nuevo tratamiento tributario preferencial. La más reciente reforma tributaria, realizada en el año 2000, intentó sin éxito eliminar algunas exenciones.



En particular, la reforma tributaria del año 2000 quería eliminar los tratamientos preferenciales otorgados a ciertas regiones, sectores económicos y actividades específicas. Por ejemplo, planteó la derogatoria de la Ley Páez, que según el gobierno ha resultado en un abuso de los beneficios y un alto índice de evasión. Esta reforma también propuso que las cajas de compensación familiar y las cooperativas, sus organizaciones y empresas afines entraran como contribuyentes plenos del impuesto sobre la renta y complementarios. Sin embargo, el Congreso eliminó los artículos relacionados debido al fuerte cabildeo de los involucrados. Un experto consultado por Dinero sostiene que de eliminarse estos dos rubros, el fisco contaría con recursos adicionales de por lo menos 1% del PIB.



El debate no será sencillo y el gobierno tendrá que ingeniarse contraprestaciones para ponerlas sobre la mesa de negociación para sacar adelante esta propuesta y evitar el indeseable incremento en las tarifas de los impuestos.



No hay tiempo ni espacio para equivocarse. El gobierno tendrá que definir muy claramente cuáles exenciones y beneficios eliminar y evitar ahogar posibles fuentes de crecimiento de la economía. Durante la campaña, Uribe manifestó que serían aquellos "que no tengan relación con la recuperación de la economía y el empleo". Pero en definitiva cualquier avance en este campo, en los términos propuestos, será positivo para el país dados los problemas de la actual estructura tributaria.



Estructura sin largo plazo



En los últimos 10 años, Colombia ha realizado 8 reformas tributarias, lo cual equivale a una cada 17 meses. Algunas introdujeron mejoras al sistema tributario, pero en general se caracterizaron por subsanar necesidades de recaudo de corto plazo y por favorecer con tratamientos especiales a intereses locales y sectoriales. Ninguna ha tenido un carácter estructural de largo plazo.



Como consecuencia, el actual sistema tributario está distorsionado y no es progresivo, equitativo y justo: la carga tributaria recae principalmente en gravar la producción y el consumo, mientras hay una gran erosión de la tributación de las rentas de capital. En otras palabras, la carga tributaria recae principalmente sobre los asalariados y la clase media.



El sistema cuenta, por tanto, con una base erosionada y las obligaciones se concentran en un número relativamente pequeño de contribuyentes: casi 8 millones de personas naturales, 148.000 sociedades y 4.700 grandes contribuyentes. Este problema tiene el agravante de que en el país priman el desempleo y la informalidad y, además, organizaciones por fuera de la ley, como la guerrilla y los paramilitares, también cobran tributos.



A pesar de todas las reformas, el recaudo tributario se ha incrementado como proporción del PIB, cerca de 4 puntos porcentuales desde 1990. La explicación de este comportamiento tiene relación con un aumento de la evasión ante el incremento de tarifas sin un aumento en la base de contribuyentes.



Según estimaciones de la DIAN, la evasión alcanza cerca del 35% para el impuesto a la renta y alrededor de 22% en el caso del IVA.



Por tanto, la reforma tributaria también incluirá la penalización de la evasión. Si esta medida se acompaña por una amnistía tributaria de una sola vez para los nuevos contribuyentes, el Estado podría percibir ingresos adicionales entre 1,5-2% del PIB. Pero para que esta iniciativa otorgue los incentivos correctos, el delito de evasión debe tipificarse de tal manera que no se vuelva materia de persecución por parte de las autoridades respectivas. Así mismo, deben presentarse avances considerables en eficiencia en el funcionamiento de la justicia.



La Misión del Ingreso Público



Con el espíritu de dar soluciones estructurales al sistema tributario, el actual ministro de Hacienda, Juan Manuel Santos, articuló la Misión del Ingreso Público, cuya secretaría técnica es ejercida por Fedesarrollo (ver recuadro). Junguito ha manifestado que tendrá en cuenta las recomendaciones de la Misión en la estructuración de la reforma tributaria.



Sin embargo, es muy probable que las recomendaciones de la Misión no estén listas antes de agosto, cuando vence el término según el decreto que dio vida al proyecto. Más importante aún, como la Misión no fue articulada para la nueva coyuntura bajo la cual se requieren ingresos adicionales de "emergencia", es muy probable que sus recomendaciones no contemplen acciones en este frente.



A manera de ejemplo, la Misión sí discutirá los efectos de los distintos tratamientos preferenciales, pero recomendando cómo equilibrar las cargas tributarias y sustituir impuestos distorsionantes y regresivos como el gravamen a las transacciones financieras o 3 x 1.000. Varios estudios han señalado que el 3 x 1.000 tiene un impacto negativo sobre la economía al incrementar los costos financieros y ser responsable del disparo en la preferencia por efectivo. Sin embargo, ahora es casi imposible eliminarlo porque ha financiado el gasto público en cerca de 0,7% del PIB en cada uno de los tres años de su aplicación.



"El esfuerzo tiene que ser compartido entre todos los sectores", afirma Roberto Junguito. Pero si no se atacan los problemas de fondo del sistema tributario, los nuevos ingresos para cubrir las prioridades provendrán de los mismos que han tributado en el pasado.



La Misión y su propósito

La Misión del Ingreso Público tiene la asesoría técnica de tres pesos pesados en finanzas públicas: los profesores James Poterba (MIT), Richard Bird (Universidad de Toronto), y Joel Slemrod (Universidad de Michigan). Fedesarrollo ejerce la secretaría técnica del proyecto y 30 investigadores participan en él. Tres entidades públicas (DIAN, Minhacienda y DNP) también han hecho aportes a la Misión.



El diagnóstico de la Misión del Ingreso Público reconoce que la estructura no puede continuar acumulando distorsiones y complejidades. Por ende, su objetivo principal es proponer un conjunto de reformas a la estructura tributaria (nacional y local) suficientes para asegurar la sanidad fiscal, el ambiente para el crecimiento y el desarrollo, y una mayor estabilidad en las reglas del juego. Además, contempla mejoras en la administración de los impuestos y estudia el manejo óptimo de la deuda pública en el largo plazo.



www.fedesarrollo.org



Juan José Echavarría, director Fedesarrollo.

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