| 1/21/2005 12:00:00 AM

Nueva ley ¿nueva voluntad?

El sector de las pequeñas empresas en Colombia tiene una nueva ley. Hay avances y retrocesos frente a la anterior. Pero su éxito o su fracaso dependerán de la voluntad con que se reglamente.

En la pasada legislatura se aprobó una nueva ley -la 905 de 2004- para las micro, pequeñas y medianas empresas, que pretende complementar el marco institucional que se había creado cuatro años atrás, con la expedición de la Ley 590. De origen parlamentario, el nuevo marco, busca llenar vacíos en la caracterización de las pyme y en la coordinación institucional. Así, extendió la definición de pyme para cobijar a más empresas colombianas con beneficios especiales y amplió las fuentes de financiamiento para el sector. Por otro lado, aspira a racionalizar la maraña de programas estatales dirigidos al sector mipyme y en esencia hacer más eficiente la política dirigida al sector. La nueva ley no trata de suplantar la antigua. Solo quiere complementarla porque, como dice Carlos Alberto Zuluaga, vicepresidente primero de la Cámara de Representantes y autor de la misma, "la antigua ley es demasiado importante para el país".

A pocos meses de expedida la nueva ley, hay evaluaciones encontradas sobre sus efectos. Para un grupo, es básicamente inocua y no representa ningún avance. Para otro, es valiosa en cuanto intenta resolver la confusión institucional que aqueja la prestación de servicios para los empresarios del segmento mipyme. Pero también hay quienes piensan que representa un retroceso frente a la reglamentación existente. La visión oficial, en cabeza de Ricardo Lozano, director de Mipyme del Ministerio de Comercio Exterior, Industria y Turismo, es que la Ley 905 es una evolución natural con la cual se espera capitalizar años de experiencia en el tratamiento del sector.

El punto más polémico de esta ley es el de la financiación, porque si bien amplía las fuentes de recursos, no hace explícito el aporte del Estado como sí lo hacía la norma anterior. También genera controversia su efecto sobre la coordinación institucional. Hay un consenso positivo en lo relacionado con la ampliación de los criterios para definir una mipyme.



Más mipyme.

Gracias a la nueva Ley 905, Colombia se puede considerar más mipyme que nunca. Esta ley amplió los rangos para incluir a más empresas dentro del sector. Los de activos y empleados que definen a la pequeña y microempresa se mantuvieron, y para la mediana se ampliaron. Antes, una mediana empresa comprendía activos valorados entre 5.000 y 15.000 salarios mínimos mensuales, ahora este límite superior se amplió hasta 30.000. El intervalo de activos para las medianas está entre $1.790 millones y $10.740 millones. Con este nuevo cálculo, Acopi estima que ahora alrededor del 99,7% del país se puede considerar mipyme.

Para muchos, este ajuste es uno de los aspectos más importantes de la nueva ley, en especial de cara a los tratados de libre comercio. Lozano cree que hay una población de empresas medianas con mucho potencial, pero que por ser "un poco demasiado grandes" no clasificaban para recibir las ayudas y subsidios para acceder a programas de mejoramiento empresarial. Otro aspecto importante es que estas empresas podrán acceder a créditos de fomento al sector.

Aunque siempre se ha considerado utilizar el criterio de las ventas para complementar los de empleados y activos, y los bancos comerciales lo usan con frecuencia, la ley lo dejó por fuera. El uso de este criterio fue de los puntos más polémicos de la conciliación del proyecto. Oficialmente, la razón por la cual no se utilizó es que en Colombia ninguna entidad, por ejemplo, la DIAN, puede dar un referente sobre este tipo de información. Si una empresa dice que vendió una cantidad dada, difícilmente se puede comprobar que en realidad fue otra. Como reconoce Zuluaga, utilizar el criterio de ventas requeriría un grado de colaboración interestatal que apenas se está construyendo. Extraoficialmente e íntimamente ligada con esta razón, dice uno de los conciliadores del proyecto, hay que reconocer que la brecha entre los estados financieros fiscales y comerciales en Colombia es amplia.



Menos plata

Uno de los aspectos en que la Ley 905 intentó avanzar es en la ampliación de las fuentes de financiación para sus programas y fondos especiales. Sin embargo, sobre este punto se dan las mayores críticas, ya que, como explica Acopi, puso en entredicho la financiación estatal dirigida exclusivamente al sector, en particular para el Fondo para la Modernización y Desarrollo Tecnológico de la Mipyme, Fomipyme. Como sostiene Juan Alfredo Pinto, presidente de Acopi, gremio de la pequeña y mediana industria, y redactor de la antigua Ley Mipyme, "lo que tenemos hoy es apenas una nueva ley, pero ahora sin recursos".

El Fomipyme fue uno de los instrumentos de más impacto creado por la antigua ley, la cual estipulaba que debía recibir $20.000 millones anuales del Presupuesto Nacional. La nueva ley precisa que se pueden ampliar las fuentes de financiamiento del Fondo utilizando recursos de cooperación internacional y convenios de cooperación con entes territoriales, como ya se viene haciendo. Sin embargo, no hace referencia a estos recursos cuando habla del Fondo. Para Zuluaga, la ley solo complementa y no modifica en nada la anterior, por ende no se puede entender que no haya recursos para Fomipyme. "Hay que seguir alimentando el fondo, su financiación no se va a mermar", dice. De hecho, la nueva ley no deroga ningún artículo de la antigua.

Sin embargo, para otros la lectura es diferente y el hecho de que no haya derogación no asegura financiamiento. Si bien la nueva ley no dice explícitamente que se recortará la financiación para Fomipyme, para Hernán Ceballos, ex director de Mipyme del Ministerio de Comercio Exterior y otros, sí elimina la obligatoriedad del Estado de otorgarle anualmente $20.000 millones, los cuales crecerían con el IPC. Pero sí es seguro, dice Jaime Alberto Cabal, ex ministro de Desarrollo y redactor de la antigua ley, que crea incertidumbre en el sector.

Que Fomipyme no tenga plata no es nada nuevo. En el Presupuesto de la Nación de 2004 no hubo asignación para el fondo. Pero se están buscando alternativas. Una de ellas es recibir los recursos del Programa Nacional de Productividad y Competitividad, creado para suministrar cofinanciación directa y subsidios al crédito solicitado por empresas exportadoras. Este programa resultó inoperante. De casi $22.000 millones que recibió, solo se ejecutaron $1.000 millones. Después de un año de intentos, los recursos se devolvieron al Ministerio de Hacienda con el compromiso de que se devolverán al sector mipyme en otra fecha. "Todo por tramitomanía", dice Ceballos. Con todo, la financiación de Fomipyme en 2005 es dudosa.



Carros locos

Quizás uno de los aspectos más importantes de la nueva ley es que hace un renovado esfuerzo por curar uno de los peores males de la atención estatal del sector mipyme en Colombia: la confusión institucional. ¿Por qué Proexport administra un programa que otorga subsidios crediticios a empresas exportadoras, cuando existe Bancoldex? ¿Por qué el Ministerio de Comercio Exterior ejecuta programas de innovación y desarrollo tecnológico, cuando está Colciencias? Estos ejemplos y muchos otros son normales e indudablemente crean confusión en el empresario. Como dice un documento Conpes de mayo de 2004, el gran número de programas de desarrollo empresarial termina por "generar ineficiencias y en algunos casos, incoherencias". Así, no sorprende que se diga que el sector mipyme en Colombia está en boca de todos, pero en manos de nadie, en especial cuando hay tantas manos intentando ayudar.

La nueva ley hace un esfuerzo en este sentido, no sin algo de confusión. Crea el Sistema Nacional de Mipyme, un órgano de múltiples Consejos, con el ánimo de servir de instancia de coordinación. "Tenemos que trabajar de manera mancomunada", dice Zuluaga. Sin embargo, esta instancia replica otra: el Sistema Nacional de Apoyo y Promoción de Mipyme, creado por la ley antigua con las mismas funciones.

Con la nueva ley también se quiere incluir a más actores, por ejemplo, se amplió el número de participantes del Consejo Superior de la Mipyme. Para Lozano, del Ministerio de Comercio Exterior, esto será valioso porque involucrará a más entidades de manera directa en la toma de decisiones. Antes muchos eran gestores a quienes solo se les informaba de su papel después de tomada una decisión, dice.

En el nivel regional, también se espera que la nueva ley avance en darles dientes a las metas y materializar su cumplimiento, poniendo dolientes, dice Zuluaga. Por ello, se crearon las secretarías técnicas de los Consejos Regionales de la Mipyme. Estos consejos se crearon en la antigua ley, pero han tenido poca acogida. A las secretarías se les encargaría el cumplimiento de diversas tareas de coordinación y ayuda en la toma de decisiones. La ley también dice que las entidades que atienden el sector establecerán dependencias especializadas en la atención al segmento. Además, informarán semestralmente a la Secretaría Técnica de los Consejos sobre las acciones, recursos y resultados de sus programas.

¿Más burocracia? Zuluaga dice que no. Esto ayudará a coordinar el sector, "porque no podemos tener a entidades solas intentado hacer todo". Que estas instancias tengan metas y dientes es necesario, dice el ex ministro Cabal. "La falta de dolientes para los Consejos Regionales diluyó la efectividad de la antigua ley". Todo lo cual es un reto apremiante, especialmente en el nivel regional, donde múltiples comités, consejos y mesas sectoriales atafagan las agendas de sus asistentes, que muchas veces son los mismos. Peor aún, tanta reunión ha producido pocos resultados. Como dice el Conpes, "son muy pocos los casos en los que estas instancias asumen un papel protagónico en el diseño de instrumentos para la asignación de recursos".

Para Pinto, de Acopi, parte del probelma está en la fragilidad institucional del Estado en este tema impide que el Ministerio de Comercio Exterior lidere la política mipyme. Verdad, dice Ceballos, ex director Mipyme del Ministerio. Sin embargo, anota que el problema es que las distintas entidades no tienen que hacerle caso al Ministerio. El Sena y Colciencias, por ejemplo, dependen del Ministerio de Protección Social y el Departamento Nacional de Planeación.

Y aunque mucho depende de la manera en que se reglamente la ley, para Juan Carlos Ramírez, director de Mipyme.com, con experiencia tanto en el sector público como en el privado, la ley se tiene que atrever a incidir más directamente en las funciones de las distintas entidades. "Hoy, cada entidad defiende su feudo". En este sentido, la nueva ley dio un pequeño avance. No contentas con ello, las Cámaras de Comercio deberán ceder parte de sus ingresos, derivados de rentas cedidas por el Estado, a la financiación de programas estatales para la mipyme.

Así, Zuluaga aspira a que se entendienda que la política mipyme es más importante que las entidades que la ejecutan. "Los actores tendrán que entender que hay que dejar de lado los protagonismos". La pregunta es si habrá la voluntad para mejorar el funcionamiento de la política mipyme. Una que se la juegue por dedicarle recursos y hacer el esfuerzo institucional para coordinar mejor la política.
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