La batalla por las transferencias

La necesidad de una reforma constitucional que permitiera una mayor flexibilidad de los ingresos corrientes de la Nación había sido identificada desde hacía mucho tiempo. Sin embargo, dadas las implicaciones políticas de una reforma de este tipo, se necesitaron varios años de discusiones, ocho debates en el Congreso y dos conciliaciones para que finalmente quedara aprobado el acto legislativo que modifica la fórmula para la asignación de las transferencias de la Nación a las regiones. El proceso no fue nada fácil, ya que se buscaba moderar el crecimiento de unos recursos de financiamiento que por Constitución ya estaba definido. En otras palabras, se les pedía a las regiones que cedieran unos derechos que habían adquirido y estaban garantizados en el más alto nivel del ordenamiento jurídico del país.

La reforma ya no daba espera. No solo era uno de los requerimientos del acuerdo entre el gobierno y el Fondo Monetario Internacional, FMI, y una condición para que las agencias calificadoras de riesgo no siguieran bajándole la calificación al país, sino que la viabilidad de las finanzas públicas hacia el futuro dependía del éxito del gobierno en sacar adelante este proyecto.



En la Constitución del 91, el constituyente dejó establecidos los porcentajes de los ingresos corrientes que deberían utilizarse cada año para calcular el monto de las transferencias de la Nación hacia las regiones. Estos porcentajes deberían aumentar gradualmente, hasta llegar a su máximo valor en el año 2001. Al estar los recursos de las regiones atados a los ingresos corrientes de la Nación, si bien la fórmula era bastante favorable para las regiones en años de alto crecimiento económico, en los años de bajo crecimiento no lo fue tanto, y la Nación tuvo que sacar recursos adicionales para cubrir el faltante. Este fue el origen del FEC, el fondo que se constituyó para la transferencia de recursos complementarios de educación, y también del desbalance de las cuentas fiscales.



El saldo



Una de las motivaciones principales para la reforma era modificar al Artículo 357 de la Constitución del 91, para racionalizar las transferencias a las regiones y generar ahorro fiscal. Aunque no se logró desligar de manera permanente las transferencias de los ingresos corrientes, que habría sido lo ideal, se avanzó en dos sentidos. Primero, se introdujo el promedio móvil de los ingresos corrientes de los últimos 4 años como base para el cálculo del monto por transferir cada año, con lo cual se reduce la volatilidad de los recursos. Segundo, se estableció un período de transición de 7 años para limitar el crecimiento de las transferencias y generar ahorro fiscal. Este período, a su vez, fue dividido en 2. Uno inicial, de 3 años, en el que las transferencias crecerán a la inflación más 2 puntos, seguido por otro en el cual aumentarán a la inflación más 2,5 puntos. El ahorro para la Nación a partir de esta decisión es de 0,2% del PIB por año entre el 2002 y el 2005, y de 0,6% a partir del 2006, bajo los supuestos de que la economía crezca al 4% anual y de que en este período no haya nuevas reformas tributarias. Si el gobierno quiere aumentar el ahorro, siempre le queda la opción de presentar una nueva reforma tributaria.



Para determinar la base sobre la cual se debería hacer el cálculo de las transferencias una vez aprobado el acto legislativo, en la reforma se estableció el Sistema General de Participaciones (SGP), que es la suma del situado fiscal, la participación de los municipios en los ingresos corrientes de la Nación y el FEC. El SGP para el año 2001 se estima en $10,9 billones y será sobre esta base que se calculen las transferencias a partir del 2002. Así, las regiones lograron establecer un monto significativo como base y solo cedieron un monto marginal hacia adelante.



Al final, sin embargo, le hicieron un gol importante al Ministerio de Hacienda. El Congreso decidió introducir el parágrafo transitorio 3 del Artículo 3, en el cual se establece que una vez terminado el período de transición de los 7 años, el porcentaje de los ingresos corrientes destinados para el SGP será como mínimo el que constitucionalmente se transfiera en el 2001. En otras palabras, volveremos a una situación similar a la que se tenía antes de haber aprobado la reforma, con la excepción de que en este caso no estarían incluidas las transferencias complementarias al situado fiscal para educación, FEC, que equivalen al 10% del total que se va a transferir en el año 2001.



Otros avances



En materia de ahorro fiscal, poco se logró. Sin embargo, financieramente sí hubo un avance importante en materia de mayor eficiencia. La reforma se propone, especialmente en el período de transición, frenar el gasto en educación al tiempo que aumenta la eficiencia del mismo. Para no exceder el límite permitido, cualquier ajuste que se haga deberá ocurrir por la vía de una reducción en la nómina y no por mayores transferencias de la Nación. En otras palabras, cada vez deberá haber más alumnos por maestro y no lo contrario, que era lo que venía sucediendo.



Aunque esto es un avance, para que verdaderamente haya una transformación en la eficiencia de la educación y la salud es preciso reformar la ley 60 del 93. Algo se hizo en el acto legislativo al establecer como uno de los criterios que los recursos de la salud y educación se asignen por población atendida y por atender. Sin embargo, la ley es la que deberá establecer qué porcentaje de los recursos se asignan siguiendo estos criterios. El objetivo es que el 100% de los recursos se asignen por alumno y no por maestro. Esto implica un cambio importante frente a la regla que se ha usado hasta ahora.



Esta es la batalla que viene y una que el gobierno debe ganar, para sacarle verdadero provecho al acto legislativo que acaba de ser aprobado por el Congreso.



La reforma en pocas palabras



Se creó el Sistema General de Participaciones, SGP.



Durante el período de transición, las transferencias no estarán ligadas a los ingresos corrientes de la Nación, sino que crecerán al IPC más unos puntos.



En la reforma se introdujo el criterio de asignación del SGP por alumno atendido y por atender. Este es un buen abrebocas para la reforma de ley 60 del 93 que el gobierno deberá presentar al Congreso en el segundo semestre del año.



Gol al Minhacienda: una vez terminado el período de transición de los 7 años, el porcentaje de los ingresos corrientes transferido a las regiones será como mínimo el que constitucionalmente se transfiera en el 2001. Volveremos a lo mismo de hoy.