El gobierno Pastrana dejó pendientes demasiadas reformas. Uribe enfrenta un reto formidable.

| 6/28/2002 12:00:00 AM

El balance legislativo

Llega una nueva misión del FMI para negociar un nuevo acuerdo para ponerle nuevas fechas a la extensa agenda de reformas estructurales que dejó pendiente el gobierno Pastrana.

El presidente Alvaro Uribe tendrá que entrar pisando fuerte en el terreno de las reformas estructurales pendientes en los primeros meses de su gobierno. De los nueve proyectos presentados desde septiembre de 2001, tan solo dos fueron aprobados, tres quedaron en trámite en el Congreso y cuatro fueron aplazados, retirados o hundidos en su paso por el legislativo. De hecho, varios de los proyectos gruesos, necesarios para continuar con el proceso de saneamiento de las finanzas públicas, quedaron pendientes para la próxima legislatura. Entre ellos, la reforma pensional, incluyendo la reforma a los regímenes especiales y exceptuados que nunca se presentó, y la ley de responsabilidad fiscal (ver recuadro).



Si no se consiguen mejores resultados en materia de reformas estructurales en la próxima legislatura, sobre todo si no se da una solución definitiva a la bomba pensional, se borraría lo que se ha logrado mediante el limitado ajuste fiscal alcanzado desde el año 2000. El resultado sería catastrófico para el país.



En consideración de lo anterior, Roberto Junguito, ministro de Hacienda entrante, pidió la visita de una misión del FMI, la cual llegará a mediados de julio. Su propósito es establecer las condiciones para renegociar un nuevo cronograma de aprobación de reformas estructurales y unas metas macrofiscales. Estos parámetros formarán parte del nuevo acuerdo con el FMI, el cual proporcionará confianza a los mercados respecto a la voluntad y seriedad de la nueva administración en relación con la tarea de estabilización que aún está pendiente.



El nuevo acuerdo con el FMI se constituirá en la vara mediante la cual nos medirán los inversionistas internacionales. En la pasada legislatura se perdió la dinámica en la sanción de reformas estructurales. El nuevo gobierno entra con un capital político renovado para asumir un reto inmenso, puesto que de su gestión y cumplimiento dependerá la recuperación de una vez por todas de la confianza por parte de los inversionistas internacionales en la viabilidad financiera del país.



¿Qué pasó?



Si bien en la anterior legislatura (2000-2001) el gobierno aprobó en condiciones difíciles proyectos muy importantes como la reforma constitucional al régimen de transferencias a entidades territoriales, en esta legislatura al gobierno no le fue bien en materia de aprobación de leyes económicas.



La explicación reside en que el gobierno Pastrana actuó demasiado tarde, al dejar para el último año de su mandato demasiados proyectos importantes. Para entonces, su capital político ya estaba erosionado, sobre todo desde la convulsión que causó la propuesta de reforma política de abril de 2000.



También se presentaron otras circunstancias que minaron el tránsito de las reformas. La radicación en el Congreso de una gran cantidad de proyectos de ley en un lapso tan corto coincidió con el comienzo de la temporada preelectoral. Esta coyuntura implicó que el legislativo dedicara gran parte de su tiempo a debates sobre todo tipo de temas, con poco tiempo para proyectos de iniciativa ejecutiva.



Por su parte, el constante enfrentamiento entre los ministros de Hacienda y Trabajo, sin la mediación pública del Presidente en los temas más importantes, frenó el avance en la agenda de reformas. Además, agudizó la polémica en torno a muchas y dificultó, por ejemplo en el caso de las pensiones, la presentación de cambios técnicamente sólidos para resolver de tajo las dificultades fiscales del país.



Atasco legislativo



Al dejar demasiadas reformas para tramitar durante el último período legislativo, el proceso de aprobación de las reformas estructurales se frenó. En varios casos, el país no cumplió lo estipulado en el acuerdo con el FMI que vence en septiembre.



La nota positiva proviene de la sanción de la Ley de Regalías y la reforma a la Ley 60 de 1993 (Ley 715 de 2001), que estableció los nuevos criterios en la asignación de los recursos de las transferencias y las competencias específicas por parte de los municipios y departamentos.



Los proyectos que fueron aplazados, retirados o hundidos en su paso por el legislativo incluyeron el estatuto de ingresos territoriales, las facultades especiales para la reforma del Estado, las facultades para reformar los regímenes pensionales de los maestros y la Fuerza Pública (introducidas por el ministro Santos en la primera vuelta de la reforma pensional en junio de 2002) y la ley marco del mercado de valores. El primero forma parte del acuerdo con el FMI y, por tanto, es materia de incumplimiento.



Además, el gobierno saliente nunca presentó la reforma laboral, a pesar de haberse comprometido a hacerlo antes de terminar su mandato. Una situación similar se presentó con el proyecto de ley de reforma a los regímenes pensionales especiales y exceptuados. Este último nunca fue presentado por el gobierno, a pesar de ser un requisito del acuerdo con el FMI por su gran impacto en la solución del problema del pasivo pensional.



Por su parte, todos los proyectos que quedaron pendientes de culminar su trámite en el Congreso forman parte de los compromisos de Colombia con el FMI: la reforma pensional, la reforma financiera y la ley de responsabilidad fiscal. Si bien el texto del acuerdo acepta como cumplimiento la sola presentación del proyecto de Ley en la legislatura que acaba de terminar, la pensional y la de responsabilidad fiscal son trascendentales para recuperar la confianza de los mercados financieros internacionales.



Es un hecho que en gran medida la sostenibilidad fiscal es un problema de expectativas. Colombia debe convencer a los inversionistas internacionales sobre su solvencia. Por tanto, se requiere acción, bajo la forma de la sanción de una reforma técnicamente sólida que desactive la bomba pensional y una ley de responsabilidad fiscal que imponga límites a la acrobacia fiscal del gobierno.



Lo pensional es clave



Los flujos de déficit pensional, en los próximos 48 años, valen a precios de hoy 206% del PIB colombiano. Los pagos de pensiones crecerán en 2% del PIB en los próximos 5 años y se duplicarán al cabo de 10 años, borrando todo el efecto del limitado ajuste fiscal que se ha alcanzado con tanto sacrificio desde el año 2000. Este ajuste fue el tema central del acuerdo con el FMI y, por tanto, es necesario realizar una reforma pensional equitativa entre sectores, lo cual implica modificar los regímenes exceptuados y especiales. Además, las reservas del Seguro Social se habrán acabado para el año 2007. Por su parte, el saldo de la deuda externa llegó a 44% del PIB en febrero de este año, según el Banco de la República, y los vencimientos del año entrante alcanzan US$2.700 millones, de los cuales US$1.400 millones son con los inversionistas privados. Por tanto, es necesario actuar de inmediato.



Las declaraciones de Juan Luis Londoño, ministro de Trabajo y Salud entrante, señalan que modificará el proyecto de reforma pensional aprobado en primera vuelta en la Comisión VII del Senado. Londoño ha calificado el proyecto de la administración Pastrana como incompleto pues no toca el régimen de transición de beneficios de la Ley 100/93 y tampoco incluye una reforma a los regímenes exceptuados y especiales. El ajuste propuesto recae principalmente en un aumento gradual sobre las contribuciones para pensiones, del 13,5% actual al 15,5% en el año 2009, lo cual será un impuesto adicional que incrementará el desempleo. Otros puntos polémicos de la propuesta son el cambio en las reglas del juego para las administradoras de fondos de pensiones ya que obliga a los empleados públicos nuevos a afiliarse al Instituto de Seguro Social (ISS) y además les reduce su comisión de administración.



Ley para la disciplina



Por su parte, el proyecto de ley de responsabilidad fiscal, cuya presentación también forma parte del acuerdo con el FMI, contempla unas reglas y procedimientos plurianuales restrictivos de tipo presupuestal y de endeudamiento y reglas de transparencia. Esto para tratar de asegurar sobre todo que los logros en el plano fiscal no se pierdan por la irresponsabilidad de otros. La sostenibilidad fiscal se define como el logro de unas metas de superávit primario (esto es, sin intereses), lo cual garantiza que el gobierno pueda pagar la deuda pública. En el caso colombiano, esta ley eventualmente lograría el requerido superávit primario de alrededor de 2% del PIB, mediante la reducción de los gastos, lo cual garantizaría la sostenibilidad fiscal.



El reto está ahí



El reto para Uribe y su equipo es de marca mayor puesto que, además de darle un norte a la situación fiscal, debe atender de manera simultánea otro cúmulo de problemas pendientes. Además de la intensificación del conflicto armado, Uribe recibe una economía que crece a una tasa peligrosamente cercana a caer en territorio negativo (0,5% anual durante el primer trimestre), un desempleo elevado, un bajo nivel de confianza de los consumidores nacionales, unas finanzas públicas débiles y, por ende, una dinámica de la deuda pública que continúa siendo poco favorable y mina la confianza externa en la economía colombiana.



El país entero está a la expectativa de lo que logren hacer Alvaro Uribe y su equipo de trabajo en los primeros meses de su gobierno. El nuevo acuerdo con el FMI fijará los derroteros en materia legislativa. Asegurar la viabilidad financiera de Colombia queda en manos del nuevo gobierno.







Balance legislativo al cierre del Congreso el 20 de junio de 2002

¿Cómo van las reformas estructurales?

Los proyectos aprobados



Reforma constitucional al régimen de transferencias a entidades territoriales. (Acto Legislativo 012/01).* Ver Dinero, edición No. 136.

Reforma a la Ley 60 de 1993 (Ley 715 de 2001).* Ver Dinero, edición No. 144.

Ley de responsabilidad fiscal territorial (Ley 617 de 2000).*Ver Dinero, edición No. 139.

Reforma tributaria (Ley 633 de 2000).* Ver Dinero, edición No. 118.

Ley de loterías y juegos de azar (Ley 643 de 2000).*

Ley de regalías (proyecto 102/01 Cámara y 126/01 Senado). Falta sanción presidencial.

Los proyectos que quedaron en trámite en el Congreso (deben surtir cuatro debates, dos en Senado y dos en Cámara)



Reforma pensional*: presentada en diciembre de 2001. Este proyecto fue aprobado en primera vuelta en la Comisión VII del Senado.Ver Dinero, edición No. 150.

Reforma financiera*: presentada en octubre de 2001. Incluye un nuevo marco legal para Central de Inversiones S.A. (CISA), la recolectora de activos improductivos de la banca pública. Quedó pendiente su aprobación en el Senado. Ver Dinero, edición No. 146.

Ley de responsabilidad fiscal*: presentada en abril de 2002. Quedó aprobada en su primer debate en la Comisión IV de la Cámara. Ver Dinero, edición No. 139.

Los proyectos aplazados, retirados o hundidos en su paso por el Congreso



Estatuto de Ingresos Territoriales*: presentado en septiembre de 2001. Retirado.

Facultades Especiales para la Reforma del Estado. Aplazado para ser debatido en la plenaria del Senado.

Facultades al Presidente de la República para reformar los regímenes especiales de maestros y Fuerza Pública: presentado en junio de 2002. Hundido en discusiones en la Comisión VII del Senado.

Ley marco de mercado de valores: presentada en septiembre de 2001. Aplazado. Ver Dinero, edición No. 144.

Los proyectos que nunca se presentaron



Reforma a los regímenes pensionales especiales y exceptuados.* Ver Dinero, edición No. 150.

Reforma laboral.

Compromisos que forman parte del acuerdo de ajuste con el FMI.
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