Deuda: ¿es sostenible?

Los resultados económicos en lo que va corrido del año so n sin duda alentadores. La economía está creciendo a un ritmo superior al esperado, jalonada por la construcción, el agro y el sector industrial. Es muy posible que el año 2003 termine con un crecimiento del PIB cercano al 3%, cifra que no se había visto desde hace varios años. Este gran impulso, sin embargo, podría verse frustrado a la vuelta de un tiempo corto, si no se logra un avance importante en el ajuste fiscal y se evita que la deuda pública colombiana se vuelva insostenible.

Hasta ahora, poco ha logrado el gobierno en este frente. Aunque el ministro de Hacienda, Alberto Carrasquilla, insiste que se ha hecho un gran esfuerzo por el lado del gasto para corregir el desequilibrio, las cifras muestran lo contrario. La brecha entre ingresos y gastos del gobierno central, que se redujo un poco en el año 2003, vuelve a ampliarse en 2004 en el presupuesto que el gobierno presentó al Congreso.

Esto significa que para poder atender las mayores necesidades de gasto, el gobierno tendrá que seguir endeudándose tanto interna como externamente. ¿Por cuánto tiempo más podrá el país seguir dedicando entre 5 y 6 puntos del PIB al pago de intereses?

Colombia no es el único país que está en esta situación. En muchas economías emergentes pasa lo mismo, al punto de que la sostenibilidad de la deuda pública en estas naciones es tema de gran preocupación en las entidades multilaterales. Incluso se ha llegado a pensar en la posibilidad de una nueva crisis de deuda, como la que se vivió en la década del 80. Mientras que la relación deuda pública a PIB en los países emergentes está en promedio en 75%, en los países industrializados se ubica en 65%. En Colombia, la relación de deuda pública a PIB es de 52% si se mira en términos netos y de 63% cuando se incluyen las obligaciones contingentes, como las pensiones y las garantías de la Nación en proyectos privados de infraestructura.

La probabilidad de una nueva crisis internacional de deuda puede ser pequeña, pero no es despreciable y tan solo por este hecho Colombia debería fortalecer su posición fiscal. Si se presenta una tempestad, el país tendría que estar sólidamente apuntalado en sus cuentas fiscales para sobrellevar las consecuencias de un cierre de los flujos de financiación en los mercados internacionales. No sería la primera vez que ocurriera un evento así. Debemos aprender las lecciones del pasado.



¿Qué pasó?

Muchas son las razones del aumento desbordado de la deuda pública en los países emergentes, pero quizás la más importante es la posibilidad que se concedió a estos países, a partir de la liberación financiera, de emitir bonos soberanos tanto en el mercado interno como en el externo. Esto facilitó el acceso a recursos, al precio que fuera. Claramente, este es el caso de Colombia. Basta observar el cambio en la composición de la deuda pública en los últimos años. De un total en bonos de 37% en diciembre de 1996 se pasó a 58,1% en junio de 2003.

Otro factor que incide en el aumento del valor de la deuda en estos países es el efecto de los movimientos cambiarios y de tasas de interés. Una alta proporción de la deuda está colocada en los mercados externos, pero además en el mercado interno se hacen emisiones atadas a la tasa de cambio. Esto fue lo que pasó en Colombia a raíz de la devaluación del 30% en 2002. De un valor de deuda de $86,5 billones en diciembre de 2001, se pasó a una deuda de $107 billones al finalizar 2002.

Consecuencias

Incluso sin contar el riesgo de una crisis fiscal, la alta deuda pública le hace daño a la economía por el costo que implica su servicio y porque presiona al alza las tasas de interés de toda la economía. Adicionalmente, desestimula la inversión privada, algo indispensable para el crecimiento, y limita la flexibilidad de la política fiscal para responder en tiempos de crisis.



Por qué los "defaults"

Un estudio reciente del FMI llega a la conclusión de que el origen del problema es la incapacidad de los países emergentes para generar superávit primarios (ingresos menos gastos, sin incluir intereses) suficientemente altos como para garantizar la sostenibilidad de la deuda pública.

La razón está en las características de los sistemas fiscales. Por lo general, la base de ingresos del gobierno en estos países es muy débil y además hay poca eficiencia en el control del gasto en las épocas de auge.

No obstante, los países no están condenados al default. Por el contrario, pueden trabajar para reducir su deuda pública y ganar la confianza de los mercados. Chile es un buen ejemplo de un país que logró la sostenibilidad de su deuda. Más recientemente, Rusia logró la calificación grado de inversión por parte de las calificadoras de riesgo internacionales.

Solo hay una fórmula: hacer la tarea. Hay que hacer las reformas que fortalezcan y amplíen la base tributaria para que el gobierno tenga acceso a recursos en mayor cantidad y menos variables. Así mismo, se requiere aumentar la tasa de tributación efectiva, la cual por lo general es muy baja en los países emergentes, debido a los altos niveles de evasión y la mala gestión administrativa.

Mientras que las tasas de tributación efectivas de los impuestos directos son del 10% del PIB en los países emergentes, producto de sistemas fiscales ineficientes, exenciones tributarias cuantiosas y sectores informales muy amplios, en los países industrializados estas llegan al 30%. Lo mismo se aplica a los impuestos indirectos.



Hacia la sostenibilidad

De acuerdo con cálculos oficiales, si Colombia quiere estabilizar la deuda pública en el 52% del PIB, debe producir superávit primarios de 2,8% del PIB en los siguientes cinco años. Si se incluyen las obligaciones contingentes, el superávit que se requiere es de un 1,3% adicional. Bajo condiciones económicas favorables, la deuda como porcentaje del PIB debería reducirse bajo este esquema a 47% del PIB hacia el año 2010.

Sin embargo, los superávit primarios que se están obteniendo son inferiores al 1% del PIB, lo que lleva a que el gobierno se tenga que endeudar cada vez más para poder atender los compromisos de la deuda pública. Este es el camino seguro hacia la crisis.

Frente a esta situación, el gobierno tiene cuatro opciones:

1. Ajustar la política fiscal para lograr los superávit primarios necesarios que permitan reducir la deuda pública.

2. Diluir la deuda mediante una mayor inflación.

3. Vender activos para pagar deuda.

4. No hacer nada y simplemente llegar al default.

El gobierno ha optado por la primera de estas alternativas. Sin embargo, para lograrlo es necesario profundizar en el ajuste. Un avance muy importante se lograría si se aprobaran los puntos del Referendo que le permiten al gobierno reducir el gasto por mandato constitucional. Estos son principalmente los puntos 8 y 14. Esto, sin embargo, no es suficiente para lograr la sostenibilidad de la deuda. Se requiere adicionalmente una reforma tributaria de verdad, que amplíe la base de contribuyentes y acabe con las exenciones.

Si estas dos condiciones no se dan, la aprobación del Referendo y la reforma tributaria, el gobierno fácilmente podría pasar de la primera alternativa a la cuarta.