El senador Rafael Pardo sigue optimista con el referendo. Solo espera el fallo de la Corte Constitucional para iniciar en serio la campaña.

| 4/11/2003 12:00:00 AM

Controversia fiscal

La peloteada del problema fiscal, lejos de solucionarlo, lo está convirtiendo en una bomba de tiempo.

Quien mire en detalle el tema de las finanzas públicas y la deuda del Estado no puede menos que sentirse profundamente alarmado. El déficit consolidado del sector público pasó de 0,54% del PIB en 1993 a 3,6% en 2002. Más aún, detrás de esta cifra, que a primera vista no parece tan alta, se esconde la realidad del gobierno central, cuyo gasto se ha vuelto explosivo. De hecho, en los últimos diez años, el gobierno central pasó del equilibrio entre los ingresos y los gastos, a un déficit de 6,3% del PIB. El gobierno no solo ha utilizado los ingresos del resto del sector público para financiarse, impidiendo que las demás entidades cumplan sus funciones, sino que se ha endeudado tanto internamente como en el exterior. Como resultado, la deuda pública que en 1992 representaba el 16,65% del PIB, hoy se encuentra en el 53% del PIB, lo cual ha puesto en juego la sostenibilidad financiera del país hacia adelante.

Un tema tan complicado y de tanto riesgo para el país sin duda ha llamado la atención de todos aquellos que de alguna forma pueden contribuir con una solución. Por una parte, el Congreso, en la legislatura pasada, aprobó las reformas tributaria y pensional, así como el proyecto de referendo que contiene normas relativas a la congelación del gasto público. Por la otra, el gobierno no solo presentó los anteriores proyectos para aprobación del Congreso, sino que adicionalmente firmó un nuevo programa de ajuste con el FMI.

Adicionalmente, el contralor Antonio Hernández Gamarra reiteradamente ha manifestado su preocupación sobre la sostenibilidad de las finanzas públicas, e incluso logró que en la reforma política que cursa en el Congreso se incluyera un nuevo artículo para devolverle la flexibilidad al Presupuesto de la Nación, que actualmente está totalmente amarrado.

En fin, es imposible afirmar que el problema de las finanzas públicas no se está analizando seriamente. Tampoco se puede decir que no se esté haciendo nada al respecto. No obstante, no se llega a una solución definitiva y sigue creciendo el riesgo de que el país entre en bancarrota.



El juego político

A finales de 2002, el Congreso aprobó la reforma tributaria con el fin de aumentar los ingresos del gobierno, y también la pensional, tendiente a reducir el costo de las pensiones a cargo del Estado. Sin embargo, ambas reformas se quedaron cortas en materia de lo que se requiere para equilibrar las finanzas públicas. Los temas cruciales y los que más valen, como la eliminación de los regímenes especiales de pensiones y la eliminación de algunos privilegios pensionales y tributarios, se quedaron por fuera.

Esto llevó al gobierno y al Congreso a incluir en el referendo, que en un principio iba a ser solo político, cuatro artículos relacionados con cuestiones de gasto público, para que el pueblo decidiera el tema. Son ellos el artículo VIII sobre pensiones, el IX y X, sobre la eliminación de las contralorías y personerías, respectivamente, y el XIV, que congela por dos años los salarios públicos por encima de los dos salarios mínimos. Con la inclusión de estos temas económicos en el referendo, todo el mundo quedó tranquilo -el FMI, los banqueros de Wall Street y las calificadoras de riesgo-, pues finalmente se lograría el ajuste fiscal tanto tiempo anunciado. Para Colombia nuevamente se despejaba el panorama.

Pero en ese momento no se sabía que el Congreso, que había apoyado la posición del gobierno de incluir en el referendo lo que faltó en las reformas económicas, días más tarde preparaba una reforma política o acto legislativo, que sin duda competiría con el referendo. Como resultado, este último ha perdido credibilidad y fuerza y, ante dos mecanismos que en esencia buscan el mismo fin, la opinión pública está bastante confundida.



Entra el Contralor

El contralor Antonio Hernández Gamarra no está de acuerdo con la decisión de incluir el ajuste fiscal en el referendo pues, según él, aun si se aprobaran los artículos que tratan sobre el tema, no se garantizaría la sostenibilidad de las finanzas públicas hacia adelante. Para Hernández Gamarra, el problema está en la inflexibilidad del gasto público en Colombia por normas constitucionales y legales y, por tanto, este desequilibrio se debe corregir con un instrumento constitucional. "La discusión del presupuesto no es sobre cómo se asigna el gasto sino sobre cómo se financia el déficit. Los ingresos del gobierno solo alcanzan para el pago de los intereses de la deuda y las transferencias, en tanto que los gastos de funcionamiento e inversión se están haciendo con deuda", dice Hernández.

Para corregir esto y darle una mayor flexibilidad al gasto, por solicitud del Contralor, en la reforma política se incluyó el artículo 346 que autoriza al gobierno a reorientar gasto de manera temporal cuando lo considere necesario, así como a modificar leyes que decreten gasto público. Adicionalmente, en el parágrafo 3.3 de este mismo proyecto se obliga al gobierno a fijar metas anuales de balance primario para el sector público no financiero, que garanticen la sostenibilidad a largo plazo de la deuda pública consolidada.

La propuesta del contralor Hernández, a pesar de haber sido aceptada e incorporada, no cuenta, sin embargo, con un apoyo generalizado. Juan Manuel López Caballero, en su columna de esta semana en esta revista, critica la propuesta del Contralor, en primer lugar porque en el proyecto no se explica cómo se deben fijar las metas del balance primario y segundo porque la reducción del gasto necesariamente se haría vía menores transferencias, lo que terminaría afectando los sectores sociales (ver página 84).



Ajuste enredado

El referendo, aunque inicialmente tuvo el aval del Congreso y, de hecho, esta entidad lo aprobó, ha tenido desde el comienzo todo tipo de opositores. Entre los más destacados está el partido Liberal, encabezado por su director, el senador Rodrigo Rivera. Según Rivera, a los colombianos no se les está presentando un referendo, sino un plebiscito que busca un segundo aval para la persona del presidente Alvaro Uribe.

El referendo se está enredando y con él, el ajuste fiscal. Para el Contralor y sus seguidores, la solución está en el nuevo artículo que se incorporó a la reforma política. Por su parte, Roberto Junguito, ministro de Hacienda, dice no estar preocupado pues en caso de que el referendo falle, hay un Plan B, que está incluido en el acuerdo con el FMI.

Este consiste en adelantar el IVA de 2% -previsto para 2005- para la mayoría de bienes y servicios, utilizar los recursos del FAEP y decretar la congelación de salarios. Aunque sí hay un plan B, este no es definitivo y de ninguna manera ajusta el componente estructural de las finanzas públicas.

Han pasado cuatro meses del año 2003 y aún no hay claridad sobre cómo se va a ajustar el gasto público y garantizar la sostenibilidad de la deuda. El problema se viene pasando de unos a otros y ya está llegando a niveles críticos. El gobierno sigue firme en el tema del referendo, mientras que el Contralor ve la solución en la reforma política y en la adquisición de deuda externa por parte del Banco de la República. Para otros, la solución está en la reestructuración de la deuda, para que sean los mercados financieros lo que se afecten y no la inversión social. El gobierno, entretanto, ve pasar la pelota de un lado a otro sin que haya una verdadera solución y mucho menos un compromiso real.

El tiempo está pasando y los mercados financieros están atentos a lo que se decida para equilibrar las finanzas públicas del país. Si no hay una solución o si se demora, la probabilidad de que los mercados hagan el ajuste es cada vez mayor. No hay que olvidar que cuando se empezó a debatir el ajuste, la deuda pública total estaba en 23% del PIB. Hoy está en 53% del PIB.
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