| 7/20/2006 12:00:00 AM

Cambio estructural

El Congreso empezará a discutir el 20 de julio dos grandes reformas para las finanzas públicas: la tributaria y la de transferencias. ¿Cómo quedarán finalmente?

Colombia parece estar a las puertas de una modificación estructural de sus finanzas públicas. La reforma tributaria que será discutida en el Congreso a partir del 20 de julio es la más ambiciosa que ha visto el país desde 1986. Su objetivo no es conseguir de carrera ingresos por unos puntos del PIB para cubrir un déficit, como es la historia usual. La meta es generar un sistema de recaudos coherente y dotado de una estructura sólida que permita estabilidad en el largo plazo. El corazón de la propuesta se refiere a cómo se recauda y no a cuánto se recauda.

Colombia tiene un sistema tributario incoherente e inestable, con grandes costos. Es un círculo vicioso que causa un gran perjuicio a la competitividad y solo se resolvería con una medida de fondo. El sistema combina la tarifa de impuesto de renta nominal más alta de América Latina con tasas de evasión que llegan a 35% en el impuesto de renta y a 22% en el IVA. Unos pagan mucho más que otros, lo que incentiva la informalidad, la evasión y la elusión de impuestos. Por otra parte, nuestro régimen de IVA es uno de los más complicados del planeta, con 8 tarifas diferentes y un gran número de bienes excluidos, lo que conforma un sistema extraordinariamente difícil de administrar.

La reforma que está proponiendo el gobierno afecta todos estos temas. Plantea una reducción del impuesto de renta y una simplificación del régimen del IVA. Adicionalmente, se comenzará el trámite para modificar el sistema de transferencias de los ingresos de la Nación a los departamentos y los municipios. Este proceso, que requiere una reforma a la Constitución, evitaría que en 2009 las transferencias, que hoy valen cerca de 5,5 puntos del PIB, salten a 6,8 puntos, lo cual implicaría una nueva expansión del gasto público que reabriría la brecha fiscal.

La propuesta es ambiciosa y, como podría esperarse, ha generado controversia. Es una apuesta con grandes beneficios y grandes riesgos. El mayor beneficio sería dejar montado un sistema tributario que pueda ser soporte para una economía moderna, en tránsito hacia una nueva etapa de competitividad. El mayor riesgo sería que saliera del Congreso una reforma a retazos, lo que obligaría a volver al ciclo de reformas parciales que cada año intentan resolver el problema del anterior. Esto constituiría un gravísimo golpe a la credibilidad en la capacidad del país para resolver su problema tributario en el largo plazo. La pregunta es, si Colombia no logra una solución para su estructura tributaria ahora, con un presidente respaldado por una popularidad abrumadora y mayorías indiscutidas en el Congreso, ¿entonces cuándo? ?

Renta: bajan las tasas

La reforma busca reducir la tarifa de impuesto de renta de 38% a 33% en el primer año de vigencia y a 32% en el segundo año. Este descenso es bienvenido por los empresarios.

Al mismo tiempo, se eliminarían las exenciones. Esto crearía un sistema tributario mucho más transparente que el actual y eliminaría un gran número de incentivos para actividades específicas, generados por las exenciones. Numerosos estudios, como los realizados por Juan José Echavarría, codirector del Banco de la República, muestran que en Colombia las exenciones no tienen efectos importantes sobre la productividad.

Una de las propuestas más audaces de la reforma es permitir que las empresas deduzcan completamente, en un año, el costo de las inversiones en planta y equipo. La intención del gobierno es desmontar con esto un impuesto implícito al patrimonio, que está presente hoy porque las inversiones se descuentan a la tasa de inflación, que es inferior al costo de capital de las empresas. Al hacer la depreciación a lo largo del tiempo, el gasto que las empresas pueden imputar a este rubro es inferior al que realmente deben hacer para reponer los activos y la diferencia se puede asimilar a un impuesto. El Ministerio de Hacienda calcula que ese impuesto, para una inversión que se deprecie linealmente en 10 años, en una empresa en la que el costo anual del capital sea 9%, es del 30%. En una economía que necesita hacer una transformación tecnológica para asumir los retos de la competitividad, esta medida puede tener un efecto importante en la renovación de activos productivos.

Hay voces en contra de esta propuesta. El abogado tributarista Alfredo Lewin considera que el esquema es "exagerado y exótico en el contexto internacional". Propone, en cambio, que se genere una depreciación de 33% anual "sencilla, que incentive la inversión, pero que sea razonable". El economista Paul Krugman le recordó a Dinero (página 26) que un esquema similar se ensayó durante la administración de Ronald Reagan en Estados Unidos, pero que pocos años después de establecido debió ser eliminado, pues se percibió que generaba una reducción de impuestos para las compañías demasiado grande.



Contribuyentes asalariados

La reforma divide el universo de contribuyentes en dos grandes grupos. Los asalariados y las demás personas jurídicas y naturales. Para los primeros, propone establecer una tarifa única de 33% y eliminar todas las deducciones y exenciones, con excepción de una, sobre los primeros 7 salarios mínimos. Los contribuyentes pagarían sobre los ingresos que superen ese umbral. Esto amplía la base.

"Contra lo que se dice en Colombia, aquí los asalariados pagamos muy pocos impuestos", afirma Mauricio Cárdenas, de Fedesarrollo. "Del 85 al 90% del impuesto de renta lo pagan las personas jurídicas, mientras que en los países desarrollados pagan el 60% y en América Latina el 70%".

Entre las exenciones que se eliminan, está la de los aportes a los fondos voluntarios de pensiones y a las cuentas AFC para vivienda. Este tema ha generado gran controversia. Juan Lozano, ministro de Medio Ambiente y Vivienda, en contravía de Alberto Carrasquilla, su colega de Hacienda, salió a defender el mecanismo. Alfredo Lewin, por su parte, considera que no se deberían eliminar, porque generan un beneficio claro para el ahorro y el mercado de construcción de vivienda.

IVA, se amplía la base

El tema más importante de la reforma respecto al IVA es que se amplía la base de tributación al 70% de los bienes consumidos en el país y se reduce el número de tarifas, de ocho a tres (10%, 17% y una más para bienes de lujo). Quedarían exentos de IVA la salud, la educación, los arriendos, el transporte de pasajeros y probablemente los servicios públicos.

Esto es un avance significativo, porque los bienes excluidos hoy destruyen la cadena del IVA. El impuesto está diseñado para que se pague sobre todos los bienes producidos y se deduzca todo lo pagado por los insumos comprados. Cuando hay bienes excluidos, se desvirtúa la naturaleza del impuesto.

Un punto en particular genera controversia. La devolución del IVA que se haría a las personas de los estratos 1 y 2, por medio del Sisben. Juan Carlos Echeverry, ex director de Planeación Nacional, considera que el esquema de devolución es imposible. "Es una locura. Devolverles dinero a las cuentas de cinco millones de familias tiene un riesgo grande", afirma, refiriéndose a las dificultades operativas del sistema propuesto.

Otros temas

La reforma tributaria incluye también propuestas en una serie de temas que tienen un impacto importante para las empresas. Se espera que el gobierno proponga un recorte a 2 x 1.000. Plantea una propuesta de gravar el patrimonio, para mantener el gasto militar. Esta vez, el gobierno propone que los contribuyentes personas naturales o jurídicas con patrimonios superiores a $1.500 millones —de los cuales se excluye el valor de la vivienda—, paguen 0,4% anual por tres años. La discusión en este tributo al parecer se centrará en reducir la tarifa a 0,3%, o incluso a 0,2%, al tiempo que se reduce el tope de patrimonio para que sea inferior a los $3.300 millones actuales. Algunos, como Alfredo Lewin, proponen reducirlo a $1.000 millones.
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