Así debe ser la reforma tributaria estructural

Los empresarios colombianos están llegando al límite en materia tributaria. Así lo han asegurado en distintos foros públicos y reuniones privadas, e incluso en los encuentros con funcionarios de gobierno y hasta con el propio presidente Juan Manuel Santos.

Pero, aunque las quejas por la saturación fiscal en el país vienen creciendo y ya el gobierno ha tomado nota del asunto, empresarios y gobierno son conscientes de que el país requiere una reforma tributaria estructural, que vaya más allá de fijar normas para ‘apagar incendios’ y termine con las inequidades fiscales.

¿Cómo hacerla y qué debería incluir?

Dos expertos en materia tributaria y legislativa, Javier Hoyos Arboleda y Silvia Reyes Cepeda, asesores de la firma Gestión Legislativa y Gobierno, decidieron estudiar a fondo el tema y encontraron que existen cinco temas básicos en los que deberán trabajar los expertos de la Comisión Tributaria, para formular una verdadera reforma estructural.

Estos elementos son, en primer lugar, definir cuáles serían los impuestos básicos –que deberían permanecer- y establecer procedimientos simples y ágiles para eliminar la casuística, ampliar la base de contribuyentes y responder al principio de neutralidad tributaria. En segundo término, se requiere un Estado más eficiente en el manejo de los tributos, para lo cual ayudaría contar con una base de datos única para todos los usuarios; el tercer tema tiene que ver con mirar la situación fiscal del lado de los ingresos y redefinir el tamaño del Estado para que se tenga en cuenta la real capacidad de los contribuyentes; en cuarto lugar revisar la política de subsidios del Estado, pues algunos no tienen justificación constitucional y finalmente, tomar una decisión frente al sistema de transferencias y Sistema General de Participaciones, que antes se calculaban sobre los ingresos corrientes de la nación y hoy se calculan sobre inflación más dos puntos, método que solo tendrá vigencia hasta 2016.

Por considerarlo de interés para nuestros lectores, a continuación reproducimos el contenido del informe elaborado por Javier Hoyos y Silvia Reyes, sobre los aspectos que debe contener una reforma estructural.

Qué debe incluir la reforma

Desde hace muchos años se viene hablando de la necesidad de adelantar una reforma estructural al sistema impositivo colombiano sin que, hasta ahora, se haya acometido.

Por el contrario, las continuas reformas tributarias de carácter coyuntural han hecho aún más complejo y casuístico el sistema tributario.

No será fácil llegar a un consenso sobre qué debe entenderse por reforma estructural; por ello, planteamos los siguientes lineamientos con el ánimo de contribuir a la discusión:

Una “reforma estructural” para ser tal, convendría que tuviera los siguientes alcances:

Una definición de cuáles serían los impuestos básicos del sistema tributario nacional y reordenar sus elementos esenciales, con carácter de permanencia. Eliminar los impuestos que no sean eficientes.

La nueva estructuración del sistema tributario debe conducir a que sea fácil de entender; los procedimientos deben ser ágiles, simples, de fácil aplicación por parte de autoridades, contribuyentes y jueces. Ello implica necesariamente conceptos básicos claros, generales y unívocos, para evitar las distintas interpretaciones en la medida de lo posible.

Eliminar la casuística; el estatuto debe contener normas generales y evitar los tratamientos especiales o diferenciales.

Las normas deberían corresponder a un marco general, de manera que no se requiera acudir a reformas coyunturales. En este punto es importante tener en cuenta que la reforma que se plantee, si bien no debe ser ajena al posible déficit fiscal adicional por la coyuntura del precio del petróleo, tampoco debe ser este su foco de atención, pues caeríamos nuevamente en lo coyuntural. El mismo sistema debe conducir a que se cubran los gastos de manera adecuada, lo que conduciría también a adelantar una discusión sobre la racionalización del gasto y el tamaño del Estado.

Debe darse un equilibrio entre los tributos y los contribuyentes, de manera que no recaigan siempre sobre los mismos. Esto implica que es necesario extender el universo de contribuyentes en proporción a la capacidad de pago y a la realidad económica del país. Todo indica que menos de un 10% de la población económicamente activa tributa, y que en muy pocas empresas recae un alto porcentaje de los recaudos por ingresos de renta y patrimonio.

Los tributos deben responder al principio de Neutralidad, esto es, que los impuestos no distorsionen las decisiones de negocios, o de adquirir uno u otro producto. Hoy hay bienes que compiten entre sí, pero unos están gravados con IVA y otros exentos.

Desde luego, todo esto debe estar enmarcado, como lo señala el Artículo 363 de la Constitución Política, en los principios de eficiencia, equidad y progresividad en que debe fundamentarse el sistema tributario.

Además la estructura tributaria debe ser competitiva en el entorno internacional, debe estimular la inversión. Si bien en muchas oportunidades se anota que Colombia tiene una relación impuestos/PIB muy por debajo de otros países, también es cierto que esa contribución recae sobre muy pocos, como se indicó anteriormente.

A inicios de la apertura, en los años 90, los impuestos sobre la actividad externa (importaciones) representaban, entre IVA y Aranceles, entre el 35% y el 40% de los ingresos tributarios de la DIAN. Hoy representan el 15%. ¿Cómo se reemplazaron esos impuestos externos? Afectando aún más la actividad interna: sobretasa a la renta, impuesto al patrimonio, impuesto a la riqueza o impuesto para la paz, gravamen a los movimientos financieros, autorizaciones elevadas a los municipios para elevar el impuesto predial, etc., con lo cual la tributación para la actividad interna se ha elevado significativamente y constituye un desestímulo a la inversión. Según la encuesta de la ANDI la carga tributaria alcanza el 68% sobre utilidades.

Uno de los temas de mayor preocupación tiene que ver con la equidad horizontal, que se ve vulnerada en la medida en que hay diferentes tarifas de impuesto de renta, como es el caso de la ubicación de las Zonas Francas, aquellas que fueron acordadas en los pactos de estabilidad jurídica, el beneficio a hoteles o a la industria editorial, entre otros. ¿Qué hacer en estos casos? ¿Respetar las reglas de juego? ¿Cambiar las condiciones hacia el futuro? Es un tema de difícil recomendación.

En cuanto a los impuestos territoriales, éstos deben seguir la línea general planteada en el sistema tributario nacional, pero se requiere una seria evaluación de cuáles son verdaderamente eficientes y cuáles se deben eliminar. Igualmente, es necesario evitar la proliferación de estampillas. Hoy hay más de 60 leyes de estampillas, que se amplían cada tanto perpetuando el tributo, e incrementando la carga tributaria de los contribuyentes.

Se requerirá de programas consistentes de educación tributaria y fomento de la cultura de pago de impuestos, para lo cual se precisa de transparencia en el gasto público y rendición de cuentas por parte de los gobernantes, con el fin de evitar la excusa según la cual “para qué pago impuestos si se los roban”.

En este mismo sentido, es razonable la idea de la Asobancaria de contar con un período de transición para vincular las actividades informales o pequeños comercios y mejorar la tributación.