Opinión

  • | 2014/02/26 07:00

    Salchichas y Leyes

    Para todos los ciudadanos de una sociedad democrática, la seguridad jurídica es un bien público esencial a cargo del Estado. Opinión de Jorge Humberto Botero.*

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La Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1793 lo dejó escrito en letras de bronce: "La seguridad consiste en la protección otorgada por la sociedad a cada uno de sus miembros para la conservación de su persona, de sus derechos y de sus propiedades". En su dimensión jurídica, esa seguridad consiste en la certeza de que debemos gozar sobre el alcance de nuestros derechos y de las obligaciones que soportamos como miembros de la comunidad.

Sabemos que esa certeza no puede ser absoluta. El Derecho se expresa a través del lenguaje humano y éste, a pesar de que cumple su cometido esencial de comunicarnos, está teñido de ambigüedad e imprecisión. Si una norma legal prohibe que por un parque transiten vehículos automotores, ¿estará vedado que los niños utilicen dentro de sus linderos vehículos que se mueven con pilas?

Una ficción legal, indispensable para que el Derecho pueda operar, prescribe que el sistema jurídico se presume conocido por quienes somos destinatarios de sus normas. No obstante, el Estado debe velar porque las reglas que lo constituyen se creen, conserven y eliminen de modo que se garanticen los valores de certeza y transparencia. Las quejas recurrentes contra la "inseguridad jurídica" constituyen grave indicio de que Colombia no lo hace bien.

El proceso de formación de las leyes, un elemento central de la seguridad jurídica, es de tal modo contrario a este valor que justifica aquel refrán que dice: "a quienes les gusten las salchichas y las leyes es mejor que no las vean hacer". En efecto:

Gozan de iniciativa legislativa, entre otros, cualquiera de los 268 miembros del Congreso. Muchos de ellos presentan proyectos de ley exclusivamente para hacer méritos con sus electores, a sabiendas de que las posibilidades de que sus iniciativas salgan adelante son mínimas. De esta manera, por la vía más importante del país -la troncal legislativa- transitan autos, que, en su gran mayoría, no tienen la gasolina suficiente para recorrer el trayecto. Contaminan la ruta y congestionan el tránsito de los que, con alta probabilidad, van a llegar. Esto nos dificulta a los ciudadanos, que somos los supervisores del tráfico, vigilar la carga de los camiones que, de verdad, importan. Para dejar pasar alimentos o materias primas, pero confiscar drogas ilícitas o desechos tóxicos. En países con mejores instituciones que éste la iniciativa legislativa no es individual; se reserva a un cierto número de legisladores.

La funesta estrategia de los "micos" que, no siempre se detectan a tiempo, es posible porque en el curso de los debates los congresistas pueden directamente introducir modificaciones en el texto legal en formacion. En otros parlamentos existe un filtro técnico; las proposiciones aprobadas pasan a asesores independientes que revisan la redacción para garantizar su calidad y coherencia.

Más allá del mercado persa de las proposiciones y enmiendas, resulta casi imposible, salvo que se esté presente en el Congreso, seguir la evolución del proceso que culmina en la expedición de la ley. Se dirá que esta afirmación es incorrecta; que en la Gaceta del Congreso, que se publica en medio físico e Internet, se pueden consultar todos los hitos del proceso legislativo.

Por supuesto, la versión impresa de las gacetas se puede conseguir aunque con dificultades; la electrónica también en el portal correspondiente. Infortunadamente, la tecnología que se utiliza consiste en publicar imágenes de las versiones impresas, razón por la cual no es posible utilizar motores de búsqueda para "navegar" a través de los textos teniendo en cuenta temas, proposiciones, congresistas, tipo de debate, etc. A partir de una materia prima tan precaria como esta, "Congreso Visible" (www.congresovisible.org) hace el esfuerzo de ordenar las gacetas en función de las etapas del trámite legislativo. El aporte es meritorio pero de reducido valor por el mismo motivo. No es posible aprovechar las ventajas de la informática para nada distinto del ahorro de papel y el acceso virtual.

Todo lo anterior -que es lamentable- no es nada comparado con la conversión de los documentos que presentan en papel los parlamentarios y ministros en documentos oficiales publicados en la Gaceta. Esas tareas de transposición mecánica se realizan bajo la responsabilidad de los secretarios de las comisiones y las cámaras. Nótese, en consecuencia, la enorme fragilidad que gravita sobre la autenticidad de ley, que no nace en medio electrónico, sino en el mundo arcaico e inseguro del papel. Como si todavía estuviéremos en el siglo XIX, la certeza sobre el texto depende de la "fe" que aportan personas vulnerables al error o a las tentaciones.

Todos estos problemas de opacidad, riesgos de adulteración, dificultades de acceso para los ciudadanos y la prensa, quedarían resueltos si se adoptaran expedientes electrónicos para la creación de las leyes. Esto quiere decir que desde el comienzo del proceso sería obligatorio entregar los diferentes documentos en formatos electrónicos seguros para evitar su adulteración, los cuales se publicarían de inmediato en el expediente de la ley, el cual, a su vez, haría parte de un portal de acceso público.

Dicho lo anterior pasemos a ocuparnos de un acto trascendental en cualquier democracia: la promulgación de la ley; es decir, el evento de comunicación formal que nos informa a todos sus destinatarios de su contenido exacto y de la fecha a partir de la cual entra en vigencia. Ella se realiza mediante la inserción de su texto en el Diario Oficial. Su arquitectura informática (hwww.imprenta.gov.co/diariop/diario2.portal) es tan precaria como la de la Gaceta del Congreso. De allí que sea un reto frustrante tratar de consultar por medios electrónicos la versión oficial de la Ley. Al Estado no parece importarle que esto suceda; quien quiera conocer las leyes -un bien público por excelencia- debe acudir a servicios privados que no garantizan certeza aunque sí celeridad.

Pero, además, la promulgación no se entiende surtida cuando la ley se inserta en un Diario Oficial que se 'sube" a la red un día y a una hora precisos -datos que es casi imposible manipular-, sino en la fecha que se escribe, con cierto grado de flexibilidad, en la versión impresa, lo cual crea un factor de incertidumbre gravísimo. Lograr, por ejemplo, que una ley relativa al impuesto de renta se promulgue el primero de enero, en vez de en uno de los días finales del año precedente, puede postergar un año su entrada en vigor. Ya se intentó un acto de corrupción como este en años recientes.

La solución, de nuevo, es obvia: la promulgación de las leyes, decretos y otros actos administrativos debería realizarse en un portal electrónico de libre acceso; no por medios impresos. En tal caso, habría certidumbre plena sobre su contenido y sobre el comienzo de la vigencia de las normas que provienen del Congreso y el Gobierno Nacional.

En consecuencia, se propone: 1) Restringir la presentación de proyectos de ley por los parlamentarios; esa potestad debe concederse a un cierto número de ellos o a la totalidad de los integrantes de una bancada, no, como hoy sucede, a cualquiera de ellos. 2) Los congresistas no deberían estar facultados para introducir enmiendas directamente a las leyes en curso; su redacción sería la tarea de un grupo de asesores independientes. 3) Es imperativo crear expedientes electrónicos, disponibles en Internet, para dar certeza y transparencia a los procesos de formacion de las leyes. 4) La promulgación y custodia de leyes, decretos y otros actos administrativos de alcance nacional, debe efectuarse por medios electrónicos en portales de calidad muy superior al actual Diario Oficial.

*Presidente de Fasecolda
jbotero@fasecolda.com

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