Opinión

  • | 2012/02/15 18:00

    El rezago en la infraestructura colombiana

    Resumo algunos puntos presentados en una charla del Dr. Juan Martín Caicedo, presidente de la Cámara Colombiana de la Infraestructura.

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La situación crítica y lamentable del sector se conoce desde el punto de vista de los escándalos, de los desastres que causa el invierno en las carreteras y de las dificultades de movilidad. Pero en cuanto a rezago, el solo hecho de que hoy en el continente americano el único país más atrasado que Colombia en kilómetros de carreteras por cantidad de habitantes sea Haití, es un indicador más que diciente e inquietante; a esto se adiciona ser el que por su condición montañosa sería el que más necesita; el que tiene una brecha creciente entre el número de vehículos que circulan y la cantidad de vías que tenemos; y, como agravante o paradoja, que el desaforado aumento de estos nos es mostrado como indicador de progreso.

Toda solución debe comenzar por preguntarnos ¿a qué se debe esto?

La explicación cuantitativa es evidente al constatar que los países que están a la vanguardia –v.gr. Chile o Perú– han tomado la decisión política de dar prioridad al tema, lo cual se refleja no solo en los aspectos legislativos sino en los presupuestales. El promedio de inversión en esos casos es de 3% del PIB mientras nosotros nunca habíamos llegado a 1% (se necesitarían diez años del orden de 5% para nivelarnos; Perú destinó a ese propósito US$100.000 millones).

Entre las causas relativamente remotas está el abandono de otros sistemas como los ferrocarriles o las vías fluviales que en otras épocas fueron columna vertebral de movilización de mercancías y habitantes. Antes solo había caminos y ni siquiera carreteras en el sentido de hoy, por eso los países se desarrollaron alrededor de los canales y los trenes, los que en general siguen siendo –sobre todo estos últimos– una de las principales modalidades de transporte. No se puede atribuir a decisiones precisas o a determinados gobernantes, pero Colombia abandonó poco a poco la posibilidad de movilización multimodal y se concentró en el sistema de carreteras.

El expositor lo atribuía a y destacaba lo que llama la ‘tendencia cepalina’, es decir, la teoría del crecimiento hacia adentro que concentró alrededor de las grandes ciudades la malla vial. Al respecto, es destacable la modernización de los puertos que hoy en día están a la altura de cualquiera del mundo, lo cual correspondería a la necesidad moderna de la globalización. Lo que sucede es que estos no pueden proporcionar los beneficios y servicios de los cuales serían capaces pues no existen los corredores viales para acceder a ellos, y, por el contrario, están además situados dentro de las ciudades–puerto de tal manera que toca atravesar todo el espacio urbano para servirse de ellos.

La aparición bajo el gobierno Gaviria de la modalidad de contratos por concesión dio un impulso a la construcción de carreteras y debe ser reconocido como de las pocas cosas que todos apreciamos como positivas del modelo neoliberal. Podrán plantearse objeciones y existe posibilidad de errores o abusos en las condiciones de contratación –como que beneficien excesivamente al concesionario o que obliguen inequitativamente al gobierno–, pero no es de discutir que es un instrumento bastante idóneo para que se desarrolle la infraestructura de la cual carece el país.

Sin embargo, el mayor atraso se produjo bajo lo que se conoció como el plan 2.500, cuando durante ocho años se optó supuestamente por subsanar las ausencias de una malla terciaria. Más allá de que no se cumplió en su totalidad, lo grave es que se desatendió la necesidad de construir o apoyar las redes secundaria y primaria, y eso en el momento de más crecimiento de su demanda. Al final del anterior gobierno se improvisó sin estudios ni presupuestos una especie de ‘mapa de corredores viales’ donde se deberían o deberán construir a futuro dobles calzadas y autopistas, pero eso fue solo un intento para distraer la atención y no reconocer el terrible y costosísimo error cometido.

En su momento, los gestores mismos de aquel programa hacían el comentario de que eran un sustituto de los famosos ‘auxilios parlamentarios’ que se distribuían a los congresistas para mantenerlos fieles al gobierno pudiendo con ellos presentar resultados ante su electorado. Los llamaron incluso ‘auxilios carreteros’ y se usaron entre otros o especialmente para la época de la aprobación de la Reforma que permitió la reelección. Pero saliendo de la consideración de su uso político, lo cuestionable es su poca utilidad para subsanar las deficiencias que sufría la nación pues no solo servían poco para la verdadera integración en comunicaciones, sino que, al no estar acompañados de presupuesto para su mantenimiento, quedaron a cargo de gobernaciones y municipios que no cuentan con apropiaciones para ese gasto, lo cual ha llevado a su deterioro.

Las correcciones que se esperan o que se desarrollan giran principalmente alrededor de un cambio de modelo administrativo. Antes, el Inco –Instituto Nacional de Concesiones– se encargaba de los contratos de concesiones, pero el caos fue tal que en menos de ocho años tuvo 14 directores (casi todos salidos con escándalos). Además, cualquier órgano del Estado –Ministerio, Planeación, Gobernaciones, Municipios, etc.– decidía dónde y cuándo se hacía tal o cual vía bajo las formas de contratación y los formatos que cada cual diseñaba. El gran avance que se espera es que esto se sustituyó por una Agencia Nacional de Infraestructura con unas atribuciones reglamentarias similares a las de la Agencia Nacional de Hidrocarburos para dirigir y coordinar el sector.

Los temores que hoy se tienen es que el nuevo gobierno ha hecho demasiado énfasis en que la catástrofe invernal puede ser vista como la oportunidad para reactivar la economía mediante el gasto en ese sector, pero diseñando y construyendo nuevas carreteras que no tengan las vulnerabilidades de las actuales. Es obvio que esto es deseable, pero podría ser que el famoso ‘síndrome de adanismo’ lleve a que, por concentrar demasiado los esfuerzos en crear una ‘nueva era’, se pierda lo poco que existe y nos quedemos a medio camino. El Ministerio parece planear mucho y actuar poco, pero sobre todo no se ve esa decisión política de superar obstáculos; tal como sucede con la legislación sobre expropiaciones, donde, por ejemplo, las petroleras tienen mecanismos más expeditos que del Estado, lo que les permite primero actuar y después negociar o iniciar procesos de avalúos de indemnización; o con las licencias ambientales que son tramitadas bajo las mismas condiciones de los intereses privados, sin reconocérseles una prioridad de interés público.

Como punto concreto e inmediato, la Cámara de la Infraestructura sugiere que se establezca una Consejería Especial para manejar los corredores de acceso a los puertos en los dos mares, de tal manera que bajo una sola autoridad y como un proyecto integral –en el cual las especificaciones sean uniformes y no dependan de diferentes entes en cada tramo– se conviertan estos en la columna vertebral de la famosa ‘agenda interna’ que aún no existe.

La conclusión general es simplemente que nunca ha habido un modelo conceptual de qué se busca y qué se espera como red de infraestructura.

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