| 12/1/1997 12:00:00 AM

Reformar o estancarse

Colombia cuenta con un historial destacado en América Latina. Ha sido una de las economías de crecimiento más sostenido y estable. Pero hoy tiene mucho que aprender del resto de la región, pues se ha quedado atrás frente a los progresos de otros países en materia de manejo económico. Apenas ocupa el séptimo puesto en crecimiento en América Latina.



Su atraso es mucho más notorio en materia de volatilidad. En los ochenta, el país tuvo el ritmo de crecimiento más estable de la región, es decir, con menores cambios de un año a otro. Pero entre 1990 y 1996 pasó al quinto puesto y en los dos últimos años ha descendido al número 11 entre 24 países.



Uno de los cuatro países latinoamericanos que durante los ochenta mantuvieron la inflación por debajo del 30% fue Colombia. Pero esa situación ha dejado de ser sobresaliente, pues en los dos últimos años el número de miembros de este club se ha ampliado a 17. Más crítico aún, la inflación promedio en toda América Latina ha descendido rápidamente de niveles superiores al 100% hasta 1994, al 27,7% en 1995, 18,5% en 1996 y posiblemente sólo 12% en 1997. Mientras tanto, la inflación en Colombia ha descendido apenas desde el 32% en su peor momento en 1990 a quizás un 18 ó 19% en 1997.



¿Qué explica que Colombia se esté quedando atrás? La causa principal es la mala calidad de las políticas estructurales.



En la discusión interna en Colombia suele prestarse una atención desmesurada a las variables macro (devaluación, tasas de interés, déficit fiscal) y muy poca a las políticas estructurales. Obviamente, un manejo macro prudente y estable es esencial para un buen desempeño de la economía. Pero no es suficiente. Además, es muy posible que las principales deficiencias de las políticas macro no se deban a decisiones equivocadas de política económica de corto plazo, sino que sean efecto también de políticas estructurales inadecuadas.



Al subestimar la importancia de las políticas estructurales se está dejando de lado en la discusión algo que es de la esencia del crecimiento económico: la calidad de las reglas del juego que enfrentan los empresarios. En este campo está la clave del atraso relativo de Colombia frente al resto de América Latina.



Políticas de mala calidad



La bondad de las políticas estructurales puede entenderse como el espacio que las políticas económicas le otorgan al mercado para que opere con libertad y con reglas establecidas y transparentes. En materia de comercio internacional es mejor la calidad de las políticas cuando las importaciones son libres, los aranceles bajos y relativamente uniformes. En cuestiones tributarias, son preferibles las tasas de impuestos reducidas, cobradas por igual a todos los sectores, que las tasas diferenciadas, con exenciones en unos casos y recargos elevados en otros.



Las políticas financieras funcionan mejor cuando las tasas de interés son libres, los encajes reducidos y la supervisión financiera efectiva y clara. También es mejor cuando las actividades productivas son operadas por el sector privado con criterios de eficiencia y competencia, en lugar de ser manejadas por empresas públicas con interferencias políticas.



Y son mejores las políticas estructurales en materia laboral cuando hay flexibilidad en las condiciones de contratación y despido, hay certidumbre en los costos laborales y los recargos a la nómina son reducidos.Durante la última década, Colombia ha hecho progresos en la mayoría de estos campos. Pero, en algunos casos, no con la intensidad y la decisión del promedio de países de América Latina.



En política comercial, Colombia se encontraba en el promedio de América Latina en 1995 gracias a la eliminación de los controles a las importaciones y la fuerte reducción de aranceles de principios de los noventa. No es posible hacer una comparación precisa para 1997, pero es bien probable que el país se haya situado debajo del promedio debido a los aumentos temporales de aranceles de este año. Esta fue una decisión desafortunada, no sólo por el retroceso que implicó, sino por haber creado incertidumbre en un área de política que estaba ya bastante despejada gracias a la apertura de 1991.



La calidad de las políticas financieras colombianas se destaca en América Latina. En los últimos años, Colombia ha tomado todas las acciones cruciales para facilitar el funcionamiento del sector financiero: al igual que 20 países de América Latina, liberó las tasas de interés de todas las captaciones y préstamos; redujo más de 20 puntos los encajes (lo hicieron 6 países), desmontó los sistemas de crédito dirigido (16 países), fortaleció la supervisión bancaria (8 países lo hicieron en alguna medida), modernizó la legislación bancaria y la del mercado de capitales.



Además, abrió el sector financiero a la inversión extranjera y privatizó una parte muy importante de las entidades financieras que poseía el sector público. No quiere decir esto que Colombia tenga las políticas financieras perfectas. De hecho, la gran fragmentación de su sistema financiero es resultado de una legislación anticuada e ineficiente de especialización financiera, que debería reemplazarse de una vez por todas por un sistema coherente de banca universal. Y sus prácticas de regulación no siempre son transparentes ni predecibles.



Un área mucho más crítica, sin embargo, es la tributación. Es paradójico que Colombia tenga actualmente un sistema tributario que se compara tan mal con el del resto de América Latina, cuando en 1986 podía considerarse un ejemplo. La tasa máxima de tributación a las empresas es una de las más altas de la región y su efectividad deja mucho que desear. El IVA colombiano genera bajos recaudos para el nivel de su tarifa, debido a la multitud de exenciones y a la evasión. Esto significa que la tributación no opera por igual para todas las empresas, lo cual es contraproducente para la producción y para el desarrollo eficiente de los negocios. La reforma tributaria de 1997 fue un paso en la dirección correcta. Pero queda mucho por hacer.



Colombia es uno de los países más atrasados de América Latina en materia de privatizaciones. Es cierto que nunca tuvo tanto para privatizar como México, Venezuela, Chile o muchos otros. Pero hasta 1995 prácticamente no había privatizado más que unas cuantas entidades financieras.



Gracias a las privatizaciones de los dos últimos años ha hecho un progreso importante, pero está lejos de ser un líder en este campo.



Y, por último, en el área de la legislación laboral se encuentran algunos de los peores indicadores. Los recargos a la nómina son de los más elevados de América Latina, debido a que los aumentos de cotizaciones de salud y pensiones de la reforma de seguridad social de 1993 no se compensaron con reducción o eliminación de otros recargos que carecen de sentido, como la contribución al Sena y a las cajas de compensación familiar. Colombia también tiene costos de despido que están entre los más altos de América Latina, aunque por fortuna son ahora mucho más predecibles de lo que eran con anterioridad a la reforma laboral de 1990.



El costo de la inercia



En Colombia se discute a diario la conveniencia de la apertura. Se señala que ha llevado al debilitamiento de sectores que antes estaban protegidos, que ha reducido el empleo y que ha deteriorado la distribución del ingreso. Correctas o no, estas afirmaciones son tangenciales. El punto central es que el propósito de la apertura y las demás reformas estructurales era mejorar la productividad y la eficiencia para recuperar el crecimiento económico, que obviamente es un requisito para generar empleo productivo y resolver los problemas de pobreza e inequidad.



Por tanto, el éxito de las reformas sólo debe medirse por su efecto en la productividad y el crecimiento. Si eso no se ha traducido en mayor empleo y equidad es prueba de que hacen falta otras políticas.



La evidencia es concluyente. Los países en los cuales han sido más ambiciosas las reformas estructurales son los que han tenido los mayores aumentos en sus tasas de crecimiento.



Perú, Argentina y Nicaragua son tres buenos ejemplos. Con respecto a fines de los ochenta, en esos países mejoró sustancialmente la calidad de las políticas estructurales. Como resultado, el crecimiento se elevó 5% o más.



En Colombia, en donde el progreso de las políticas estructurales ha sido modesto, las ganancias en materia de crecimiento también han sido reducidas. Es interesante observar que en Chile tampoco ha mejorado gran cosa el crecimiento desde fines de los ochenta, pero esto es porque para entonces era muy alto, pues las reformas estructurales ya prácticamente se habían completado.



En el conjunto de América Latina, por su efecto acumulado en el crecimiento, las reformas estructurales de la última década han permitido elevar el ingreso per cápita en 12%. Obviamente, los países que han hecho reformas más rápido y en forma más profunda han cosechado mayores beneficios. Países como Colombia, que han sido tímidos en las reformas, están pagando un alto costo de oportunidad por ello.



El potencial inexplotado



Con las actuales políticas estructurales, el crecimiento sostenible que puede mantener la economía colombiana sólo es un poco mayor al 3%. En forma temporal pueden lograrse crecimientos algo mayores gracias, por ejemplo, a desarrollos petroleros pasajeros o a expansiones insostenibles del gasto público. Colombia no tiene actualmente bases para crecer mucho más rápido en forma duradera.



Pero si se pusiera a tono con las reformas estructurales de los países más avanzados en cada área de reforma, su crecimiento podría acercarse al 5%. Puede sonar extraño que, después de tantas reformas, todo lo que pueda prometerse sea un crecimiento del 5%, cuando en los años sesenta y setenta el país crecía por encima de esa cifra con políticas que no eran precisamente pro mercado. El mundo ha cambiado mucho desde entonces y el contexto de intensa competencia internacional exige ahora políticas más favorables al mercado que antes. Pero más importante que eso, el crecimiento colombiano no puede ser mayor porque el país también ha tenido un atraso muy serio en materia de educación.



La escolaridad de la fuerza de trabajo crecía relativamente rápido en los sesenta y setenta gracias a la revolución educativa que había tenido el país. Pero la cobertura de la educación se estancó posteriormente y en los noventa, los años de educación promedio de la fuerza de trabajo apenas han aumentado. Esto ha abierto una brecha no sólo con América Latina, sino con los países de rápido desarrollo, en especial del Este de Asia.



Actualmente, la educación promedio de la fuerza de trabajo es de escasos 4,8 años, un año menos que el promedio de América Latina y cerca de cuatro años menos que en los países del Este de Asia. Y esa diferencia está creciendo todos los años. Un mayor esfuerzo educativo podría tener un gran impacto sobre el crecimiento en el mediano plazo. Si en los próximos diez años se elevara en un año la escolaridad promedio de la fuerza de trabajo (por encima de sus tendencias actuales de aumento), el crecimiento económico podría acelerarse en forma continua hasta tasas del orden del 7%. La reforma educativa podría tener tanto o más efecto sobre el crecimiento que todas las reformas estructurales de la última década.



Nótese que se trata de una reforma educativa y no de un aumento en el gasto en educación. El problema educativo de Colombia no está en la magnitud del gasto. De hecho, nos las hemos arreglado para gastar cada vez más sin lograr mejores resultados. De lo que se trata es de introducir incentivos y mecanismos de eficiencia al sistema educativo. Para ello, los recursos públicos para la educación deben asignarse con base en los resultados y no en los costos de la educación, como ocurre en la actualidad. Debe además otorgarse autonomía a las escuelas para manejarlos y debe darse a las comunidades y a las familias capacidad de controlar los planteles.



Incluso completando las reformas estructurales y mejorando la educación, el futuro colombiano no está asegurado.



Hay otra área en la cual, para nuestra desgracia, no sólo nos hemos atrasado frente a otros, sino que francamente hemos andado en reversa. Es la de las instituciones para el libre desarrollo de la iniciativa empresarial y la competitividad. Colombia aparece actualmente como el país con las peores instituciones del mundo debido a la corrupción y al crimen organizado, a que no hay confianza en las promesas del gobierno, a la incapacidad de la policía para salvaguardar la seguridad de las personas y a la falta de independencia e imparcialidad del sistema judicial, entre otros factores. También en estas áreas pronto tendrá que haber reformas para progresar en lo económico y en lo social.



Las políticas macroeconómicas y estructurales han avanzado en la dirección correcta en Colombia en la última década. Pero el país ha perdido la confianza en su propio destino y en lugar de intensificar su proceso de reformas y consolidar sus logros, ha dado traspiés en algunas áreas de política estructural y ha dejado que aparezcan atrasos que son cada vez mayores en el campo educativo e institucional. El futuro no está garantizado, pero tampoco hay razones para sentir nostalgia del pasado.
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