| 1/1/1995 12:00:00 AM

Proteccionismo rampante

EE.UU. ha logrado proteger sus industrias ineficientes con derechos compensatorios. ¿Por qué los extranjeros pierden las demandas anti-dumping en ese país?

Es prácticamente seguro que la decisión final del Departamento de Estado sobre la investigación anti-dumping de rosas frescas de Colombia, y Ecuador, que tendrá lugar a finales de enero de 1995, confirmará la decisión preliminar afirmativa sobre el perjuicio que había dictaminado la Comisión Internacional de Comercio en marzo de 1994. Los aranceles compensatorios, que oscilan entre 7.63% y 22.73% para Colombia y de 10.34% a 84.72% para Ecuador, probablemente se mantendrán. El resultado final será que los consumidores estadounidenses tendrán que pagar más por las rosas importadas y que en Colombia y Ecuador quedarán en peligro miles de empleos. Lo que Estados Unidos da con una mano, ¿lo quita con la otra?

El tema central de la política comercial de Estados Unidos es que el libre comercio generalmente beneficia al país en general y que por lo tanto se deben eliminar las barreras permanentes a las importaciones. En la práctica, no obstante, en tanto que el arancel promedio para importaciones es de sólo el 4% (y bajará aún más cuando el GATT entre en vigencia), Estados Unidos mantiene altas barreras no arancelarias bajo la forma de las llamadas leyes correctivas de comercio, las cuales son empleadas con mucha liberalidad por las empresas estadounidenses que buscan protección arancelaria de sus competidores extranjeros.

Además, Estados Unidos está a la cabeza en el mundo en el uso de leyes anti-dumping y de compensación. De 1979 a 1988, las empresas de ese país pidieron un total de 878 medidas de compensación, entre ellas 427 demandas anti-dumping y 371 medidas de compensación de importaciones. En el segundo lugar, muy distante, está la Comunidad Europea, con un total de 458 medidas de compensación; siguen Australia, con 501; Canadá con 472, y todos los países en desarrollo, con sólo 75.

La metodología del Departamento de Estado para la elaboración y comparación de precios asegura que generalmente se encuentra dumping. Aunque el gobierno de los Estados Unidos supuestamente es neutral en estos asuntos, un estudio publicado en septiembre de 1994 por la apolítica Oficina de Presupuestos del Congreso (OPC), concluye que el Departamento de Comercio y la Comisión de Comercio Internacional (CCI) constantemente han fallado en contra de las empresas extranjeras en una asombrosa mayoría de investigaciones anti-dumping entabladas a solicitud de empresas estadounidenses, y que las empresas menos competitivas y más intensivas en mano de obra son las más propensas a recibir protección.

"Muchos de -los procedimientos que se han desarrollado (dentro del Departamento de Comercio y la OPC) tienen cierta cualidad ad hoc y parecen prejuciados si se mira el objetivo de las leyes anti-dumping y de derechos de compensación como protección contra los precios de dumping u otras prácticas injustas", anota el estudio de la OPC; y agrega "...algunos de los procedimientos que se han desarrollado parecen injustos y tendientes a introducir prejuicio contra los exportadores extranjeros y los consumidores de los Estados Unidos. Aunque no es conclusivo, las pruebas disponibles sugieren enérgicamente que los procedimientos del Departamento de Comercio son gravemente tendenciosos a favor de concluir que hubo dumping y subsidios".

El estudio de la OPC también descubrió que las decisiones son hechas por un abogado de una de las partes del caso: "La Oficina de Investigaciones (en el Departamento de Comercio) sirve efectivamente como investigador, fiscal, juez y jurado en las decisiones de dumping y de subsidios". Además, debido a la manera como el gobierno de Estados Unidos hace cumplir las leyes correctivas del comercio, "muchas empresas estadounidenses tienen un estímulo para entablar demandas aun cuando no halla dumping ni subsidio. Tales casos son una manera efectiva de hostigar e imponer altos costos y causar incertidumbre a los competidores extranjeros -costos que son mucho mayores que el costo para las empresas estadounidenses que entablan tales demandas-. Debido a estos costos y a la incertidumbre, los exportadores extranjeros que se enfrentan a los casos de anti-dumping y de derechos de compensación con frecuencia aceptan restricciones voluntarias a las exportaciones, aunque no estén haciendo dumping ni recibiendo subsidios. Uno de los estudios comentados (en el informe de la OPC) halló que el 45% de los casos que examinó terminó en restricciones de exportación negociadas".

La buena noticia es que el nuevo código anti-dumping del GATT, negociado en la Ronda de Uruguay y que será aprobado después de las elecciones, por legisladores a punto de terminar su período en una sesión que se abrió el 29 de noviembre, obligará a los Estados Unidos y a otros países a reformar algunos de los aspectos proteccionistas de su legislación anti-dumping y del impuesto de compensación.

La mala noticia es que estas reformas no reducirán necesariamente el número de demandas entabladas por las empresas estadounidenses, ni las investigaciones y conclusiones tendenciosas contra las empresas extranjeras por parte del Departamento del Comercio y de la CCI.

Al hablar con los reporteros el 10 de noviembre, dos días después de la abrumadora victoria republicana, el presidente electo de la Cámara de Representantes, Newt Gringrich, dijo que era innecesaria la preocupación sobre cualquier pérdida potencial de soberanía de los Estados Unidos como resultado de la creación de la Organización Mundial de Comercio o de cualquier otro tema relacionado con el GATT, ya que el Congreso tiene la autoridad legal para anular cualquier acto o decisión considerada desfavorable al interés nacional de

los Estados Unidos. Esto da a las empresas y sindicatos que buscan protección una vía para presionar a sus congresistas.

Es más, la aprobación de las reformas anti-dumping que contempla el nuevo tratado del GATT puede ser una dura batalla en la próxima legislatura. A través de la historia, el Congreso ha tendido a apoyar propuestas que otorguen mayor protección a las compañías estadounidenses. Además, a pesar de las nuevas mayorías republicanas en la Cámara y el. Senado, el nuevo Congreso es más proteccionista y da menos apoyo al libre comercio que el anterior Congreso, dominado por los demócratas. Esta nueva legislatura, elegida con base en una plataforma que exige menos intervención gubernamental, reducción de impuestos y reforma al sistema de bienestar social, estará más acorde con las expectativas y demandas del inquieto electorado nacional que con los temas del libre comercio. El "Contrato con América" del partido republicano, que es en esencia un plan de acción política para la reforma lesgislativa de Norteamérica en los primeros 100 días de la nueva legislatura, ni siquiera menciona el comercio.

A pesar de las nuevas reglas del GATT, y del reconocido apoyo de la administración Clinton a la creación del área de libre comercio del hemisferio occidental, los exportadores latinoamericanos deben esperar un continuo aumento en el número de demandas anti-dumping y de derechos de compensación entabladas por las empresas estadounidenses.

Debido a la manera como está estructurado el sistema y como son interpretadas las leyes correctivas de comercio de los Estados Unidos por los funcionarios del Departamento de Estado y de la CCI, en la mayoría de los casos ocurrirá upa de dos: o se harán conclusiones afirmativas de existencia de dumping y se colocarán impuestos, o las empresas extranjeras afectadas aceptarán voluntariamente las restricciones a sus exportaciones.

as leyes correctivas de comercio de los Estados Unidos, afirma el estudio de la OPC publicado en septiembre de 1994, son "un asunto enredado y confuso". Durante el último siglo, las leyes que originalmente tenían el propósito de ofrecer protección a las empresas nacionales contra los precios de supuesto dumping de las importaciones, se han convertido en un sistema por medio del cual los Estados Unidos tratan de una manera diferente prácticas similares de precios, dependiendo de si el producto vendido es producido en el país o importado. La interpretación de las leyes anti-dumping y de derechos de compensación que hacen el Departamento de Comercio y la CCI han evolucionado a través de los años hacia una creciente protección a las empresas estadounidenses y a una menor preocupación por los consumidores y por la economía en general.



PROCESOS SESGADOS



Las estadísticas indican que casi todos los casos anti-dumping entablados por empresas estadounidenses terminan en fallos de dumping y que la gran mayoría de los casos de derechos de compensación resultan en hallazgo de subsidios. El punto de vista de que las leyes anti-dumping y de derechos de compensación deben servir como una fuente general de protección para industrias no competitivas parece influir sobre el comportamiento de varias ramas del gobierno de los Estados Unidos.

Las pruebas sugieren que el Departamento de Comercio y la CCI fallan con más frecuencia a favor de la protección en los casos en que las empresas estadounidenses no son competitivas, que en los casos en que sí lo son.

Los procedimientos son todos desfavorables para las empresas extranjeras. Las industrias son definidas mediante conceptos muy estrechos. Por ejemplo, en el caso de la industria de las flores de Colombia, que ha sido golpeada con cinco investigaciones anti-dumping y de derechos compensatorios en 13 años, los cultivadores de Estados Unidos se han dedicado a atacar a grupos individuales de flores, tales como los crisantemos y las rosas, aduciendo que cada grupo es, en efecto, una industria. Además, no existe un plazo para el tiempo que las industrias estadounidenses tienen para preparar y entablar las demandas, pero las empresas extranjeras deben responder sus descargos en plazos imposibles de cumplir.

La ley estipula que el Departamento de Comercio debe emplear algo llamado "La mejor información disponible" (Best information available -BIA-), cada vez que una firma investigada no puede proveer toda la información y los documentos requeridos por los investigadores del gobierno. En la práctica, la BIA es la información que proporciona la empresa nacional que solicita la protección y obviamente existe una tendencia a exagerar la información. El problema, no obstante, es que para las empresas extranjeras es muy difícil y costoso presentar la información que el Departamento de Comercio necesita, de la manera como la exige y dentro de los plazos que establece.

Un cuestionario típico del Departamento de Comercio enviado a una empresa extranjera consta de 100 páginas, en inglés, solicitando datos específicos de contabilidad sobre ventas individuales a los Estados Unidos, datos para ajustar los precios de mercado al por mayor a los precios de venta en fábrica (es decir, costos de empaque, costos de transporte, costos de venta, costos de distribución e intermediarios, aranceles en los Estados Unidos, costos de distribución en los Estados Unidos y cualquier costo que agregue al valor en ese país), más una serie de detalles, especialmente si se debe reconstruir el precio en el mercado de origen. Debe haber suficiente información para que el Departamento de Comercio investigue casi todas las ventas en los Estados Unidos (es decir, cada transacción) durante un período de seis meses. Toda esta información debe ser identificada, recuperada, registrada y luego transmitida al Departamento de Comercio, en inglés y en un formato que pueda ser leído en computador.

Las respuestas a la primera parte de la solicitud de información del Departamento de Comercio generalmente deben darse en 30 días calendario y algunas veces hasta en dos semanas. Si la empresa extranjera no responde lo suficientemente rápido, se emplea la BIA, prejuiciando así la decisión preliminar en contra de la empresa extranjera. El Departamento de Comercio sostiene que es generoso con la prórroga de los plazos cuando es necesario. Los críticos, sin embargo, sostienen lo contrario y el Departamento está bastante limitado por los plazos legales para sus fallos.

La carga para las empresas norteamericanas es considerablemente menor. El Congreso requiere que el Departamento de Comercio y la CCI ayuden a las empresas nacionales a entablar las demandas anti-dumping y por derechos compensatorios. Se requiere menor información de las firmas nacionales que de las firmas extranjeras, y la CCI no exige que los datos estén en formato para ser leído en computador, debido a la carga que eso significaría para las pequeñas firmas norteamericanas.

Cuando el número de empresas en un caso anti-dumping es demasiado grande de manejar, el Departamento de Comercio investiga un muestreo de las firmas en lugar de todas. El Departamento empieza por la empresa extranjera con el mayor mercado y sigue escogiendo empresas hasta que tenga suficiente para cubrir 60% de las importaciones en cuestión. Para cada firma investigada se impone un derecho anti-dumping igual al margen de dumping hallado en la investigación. Luego, se impone a firmas no investigadas un derecho anti-dumping igual al promedio ponderado de los derechos en todas las firmas investigadas.

Los estudios sobre la aplicación de las leyes estadounidenses anti-dumping y de derechos de compensación ofrecen buenas pruebas de que es más probable que las industrias no competitivas de Estados Unidos reciban más protección, que las leyes de amparo temporal y las leyes de cláusulas de salvaguardia rara vez se emplean, y que los casos importantes y de alto perfil casi siempre tienen resultados negociados, con cuotas y restricciones de exportación voluntarias.



CÓMO JUGAR CONTRA UN NAIPE CARGADO



Las empresas latinoamericanas que exportan a los Estados Unidos deben suponer que, tarde o temprano, cualquier producto de exportación que sea competitivo en el mercado estadounidense será blanco de investigaciones anti-dumping o de derechos compensatorios, iniciadas a petición de empresas norteamericanas. Ningún artículo es insignificante. Actualmente, a la fecha de octubre 24 de 1994, hay investigaciones sobre accesorios para culatas de tuberías de carbono soldado de Venezuela, niples para tuberías de carbono de México, flores frescas de Colombia y Ecuador, accesorios tubulares para petróleo de Argentina y México, tubería sin costura estándar y a presión de acero y carbono de Argentina y Brasil, silicomanganeso del Brasil y Venezuela, barras de acero inoxidable de Brasil y una segunda investigación de accesorios tubulares para petróleos, contra Argentina. En siete de cada ocho casos de productos latinoamericanos que están a la espera de una decisión final, el fallo preliminar de perjuicio fue afirmativo y se hallaron márgenes de dumping. Basado en la experiencia anterior, el fallo final mantendrá los hallazgos preliminares y se impondrán derechos anti-dumping o de compensación.

Los exportadores latinoamericanos quieren que las reformas de los Estados Unidos a sus leyes anti-dumping y de derechos compensatorios eliminen el sesgo institucional y de política en su aplicación. Como parte de la agenda para la reforma hemisférica que se espera ha de proponer la administración Clinton en la Cumbre de las Américas de Miami, los Estados Unidos probablemente pedirán a los gobiernos de la región que acuerden adoptar la Ley de Prácticas Corruptas Extranjeras de los Estados Unidos como el código anticorrupción de la región. Obviamente, ambos lados tienen una base para negociar.

La aprobación del Acuerdo de la Ronda de Uruguay es un avance positivo, porque los nuevos códigos anti-dumping y de subsidios obligarán a los Estados Unidos a hacer algunos pequeños cambios en sus leyes anti-dumping y de derechos de compensación, para que sean menos proteccionistas. Aunque los nuevos códigos dejan intactas gran parte de las actuales leyes y políticas estadounidenses, contienen varias nuevas medidas importantes, que abarcan procedimientos para resolver disputas que no pueden ser bloqueadas por un país que ha recibido un fallo adverso, y una medida definitiva para dar fin automáticamente a los aranceles anti-dumping y de derechos de compensación después de cinco años, a menos que se demuestre la posibilidad de un perjuicio continuado. Los nuevos códigos también ofrecen mayor transparencia y mayores posibilidades de revisión judicial. Sin embargo, las actitudes burocráticas no han de cambiar rápidamente en el Departamento de Comercio o en la CCI.

Una empresa extranjera que está exportando competitivamente a los Estados Unidos no puede hacer mucho para evitar el convertirse en blanco de una futura investigación, excepto tal vez el anticipar la posibilidad y tratar de preparar con tiempo las bases de una posible estrategia de defensa. Es conveniente tener un buen apoyo legal en Washington, aunque también puede tener un costo prohibitivo para las empresas extranjeras.

Carecer de una buena asesoría legal puede tener resultados desastrosos. Por ejemplo, en la investigación anti-dumping contra las flores frescas de Colombia y Ecuador, un empleado subcontratado para registrar datos de una de las firmas que representaba al Ecuador cometió un error al digitar los números en un disquete de computador para ser entregado al Departamento de Comercio. Cuando Ecuador pidió que le permitieran corregir el error, el Departamento de. Comercio rechazó la solicitud. El resultado es que el fallo preliminar de dumping estableció un margen tope de 84.72% para los floricultores ecuatorianos.

Dada la renuencia de los Estados Unidos a reformar sus leyes anti-dumping y de derechos compensatorios, no debería sorprendernos que los países latinoamericanos probablemente correspondan con un tratamiento discriminatorio a las exportaciones de Estados Unidos en sus propias leyes correctivas de comercio. Esto es posible particularmente en México y Brasil, y en menor escala en Argentina. Sin embargo, en general, es muy poco lo que puede hacer una pequeña región para forzar a los Estados Unidos a hacer grandes reformas a sus leyes correctivas de comercio, fuera de apelar lo más posible a las reglas del GATT y esperar que la actitud proteccionista cambie entre los legisladores y las empresas norteamericanas.
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