Tumbar el régimen

Hoy, justo antes de que se concrete un nuevo cambio en el Ministerio de Transporte, con la aparente salida de Germán Cardona, el balance no parece halagüeño: por enésima vez, el país reformó su institucionalidad, con el nacimiento de la ANI y la creación del Viceministerio de Transporte. Ya durante el gobierno Uribe había pasado algo similar con la creación del Inco y la reestructuración del Invías.

Cabe recordar que el Congreso reformó hace varios años la famosísima Ley 80, con el objetivo de permitir que el entonces ministro Andrés Uriel Gallego ampliara las concesiones; así lo hizo Gallego y hoy está en la mira de los órganos de control.  De todo esto se puede concluir que el problema no está relacionado con un marco jurídico o institucional específico.

¿Qué es lo que ocurre? Que la forma como Colombia construye sus carreteras, el marco de costumbres de los contratistas y los funcionarios públicos, no sirve, porque se ha convertido en un animal que se muerde la cola año tras año. El problema, como alguna vez lo dijo Álvaro Gómez, es el régimen: esa manera de hacer las cosas de la que todos se quejan, pero sin la que nadie en el sector puede vivir. Por eso, aludiendo también a la propuesta de Gómez, lo que toca es “tumbarlo”.

¿Cuál es el régimen que afecta la construcción de infraestructura? Primero, los políticos necesitan obras para ser elegidos, de ahí que lo que más les sirve es adueñarse de la institucionalidad; el gran botín son los presupuestos del Invías, del Inco (ahora ANI) y el ya extinto Caminos Vecinales y todo para ponerlos al servicio de intereses electorales.

Los políticos transan votos por infraestructura pírrica y hacen clientelismo con puentes pequeños y carreteras de herradura: el círculo vicioso de la miseria en obras es el mejor negocio para ellos. En ese contexto, ninguno de los funcionarios de obras públicas puede pensar en grandes proyectos, porque los políticos exigen resultados inmediatos para ganar las elecciones.

Eso quedó en claro con el caso de Cardona. Una de las peleas que lo desgastó fue con los municipios por un presupuesto anual cercano a los $900.000 millones que los alcaldes pedían para hacer carreteras terciarias y caminos vecinales. Cardona quería que esos recursos se fueran a vías con diseños y no a politiquería; terminó perdiendo la pelea.

Lo otro con lo que no pudo el Ministro fue con la pedidera de puestos por parte de todos los partidos. Un factor más del nefasto régimen de construcción de vías en Colombia es que los constructores no tienen capital y, por eso, lo mejor que les puede pasar es que el inicio de las obras se aplace para utilizar los ingresos del Estado (peajes o aportes estatales) en su flujo de caja; así se financian.  Cardona eliminó los anticipos para superar esta dificultad.

Pero eso no sirvió de mucho, porque los que tienen el capital –como los fondos de pensiones–, no quieren invertir en vías; les resulta imposible hacer estas apuestas por razones jurídicas y porque no hay un marco de largo plazo en los flujos de capital.

Esto cierra el círculo vicioso de las carreteras en Colombia: no hay plata y todos los incentivos son para proyectos pequeños y los grandes no se terminan porque es la forma como muchos contratistas se financian. Lo que más les conviene a todos los actores es que el país no avance; solo así pueden mantener el régimen que los beneficia.

Un país en permanente obra gris es el mejor de los negocios. Por eso, el reto es salir de esa inercia; romper esas barreras.  ¿Cómo lograrlo? Chile lo hizo en la década de los 90 con decisión y algo de heterodoxia. El objetivo fue desligar la construcción de grandes obras del ciclo político. ¿Cómo llegar a ese objetivo? Flexibilizando por un periodo específico y para un fin muy claro, la contratación de obras monumentales.

En Chile se definieron 52 proyectos prioritarios, que atrajeron US$8.000 millones en inversión a partir de 1993. Eso permitió la llegada de capital privado, con flexibilidad contractual y desarrollo eficiente de las obras. En 15 años, Chile ya tenía las carreteras necesarias para cubrir su déficit en infraestructura.

¿Colombia tiene cómo realizar estos proyectos? Sí, las Alianzas Público Privadas (APP) abren un enorme margen de maniobra. Las APP permiten que los agentes privados planteen proyectos que pueden ser contratados de manera directa si no exigen de recursos públicos.  Así, el Gobierno tiene un as bajo la manga para abrirle campo a un gran paquete de megaobras bajo el marco de las APP.

Obviamente hay unos riesgos implícitos como que ellas terminen siendo la regla para adjudicar a dedo proyectos por todo el país. Por eso debe blindarse el esquema en la reglamentación que está por expedir el Gobierno. Este debe ser utilizado solo para proyectos inmensos, que resuelvan problemas reales de conectividad; se trataría de inversiones superiores a los US$3.000 millones.

El país debe identificar así 15 grandes proyectos y lanzar una gran convocatoria de APP para esas obras y adjudicarlas rápidamente, blindándolas de la politiquería y la improvisación. Allí deberían estar trenes, dobles calzadas, puertos y aeropuertos.

No es posible esperar más. No habrá un salvador que llegue al Ministerio de Transporte a transformarlo todo mágicamente, pues el régimen va llevándose los esfuerzos de la política. Por eso son necesarias salidas agresivas y creativas, pero blindadas de las viejas mañas del régimen. Colombia todavía tiene pendiente dar salto en infraestructura, un objetivo que está buscando hace 20 años y al que todavía no se le ha encontrado rumbo.