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Publicado: 2012-06-06T18:00:00

¿Santo remedio?

Mauricio Santa María, director del DNP, liderá la reglamentación de las APP.

La reglamentación final de la Ley de Asociaciones Público Privadas (APP) está ad portas de conocerse. Si bien hay grandes avances, también existen enormes riesgos y temores. Análisis de Dinero.

La semana pasada, el Departamento Nacional de Planea-ción (DNP) dio a conocer el borrador de decreto reglamentario de la ley de Asociaciones Público Privadas (APP) (Ley 1508 de enero de 2012), en la cual tanto el Gobierno como el sector privado han puesto sus

esperanzas para comenzar a cerrar las brechas que tiene el país en infraestructura.

Era la primera señal que esperaba el sector privado y el país frente a este instrumento que ha despertado grandes expectativas pues promete corregir los problemas del esquema actual.

El borrador mejora situaciones que han dado origen a escándalos en el modelo de contratación vigente. Con el nuevo marco normativo, las prórrogas y adiciones con cargo a recursos públicos se limitan a 20% del valor originalmente pactado, se eliminan los anticipos al introducir el concepto de pago por disponibilidad y niveles de servicio, y se incentiva la participación de privados en la estructuración de nuevos proyectos, entre otros progresos.

Sin embargo, la demora en la reglamentación generó en el sector distintas interpretaciones y especulaciones como, por ejemplo, que se utilizarán para hacer asignaciones a dedo limitando la competencia, para alargar concesiones existentes e, incluso, que abre la puerta a que gobiernos locales se salten las normas de contratación. ¿Cuál es la realidad?

Las preocupaciones

Una de las principales preocupaciones apunta a que las APP facilitarán la adjudicación a dedo. La reglamentación crea varios filtros para evitar este hecho. El primero es que la entidad contratante debe justificar la necesidad de utilización del mecanismo APP, según parámetros establecidos por el DNP. Además, si el proyecto requiere recursos públicos o hay riesgos de que puedan comprometer al Estado, se requiere un aval fiscal y de vigencias futuras por parte del Ministerio de Hacienda. También hay una validación de estructuradores públicos establecidos por el DNP. Y se crea un nuevo Registro Único de Asociación Público Privada, entre otras normas.

No obstante, todavía hay preocupaciones sobre la mesa: dado el límite tan bajo que dejó la Ley para su aplicación, proyectos cuyo monto de inversión sea superior a los 6.000 Salarios Mínimos Mensuales Legales Vigentes (SMMLV), alrededor de $3.400 millones, casi que caben todos los proyectos y varios analistas piden estar muy atentos a lo que pueda pasar, especialmente en los departamentos y municipios.

Para los defensores de este esquema, el mejor mecanismo para evitar una asignación amañada es la competencia, pues siempre existe la posibilidad de que entre un tercero y al final haya licitación.

Incluso, así la APP de iniciativa privada no requiera de recursos públicos, se publicará para determinar si hay terceros interesados y se pueda realizar una selección abreviada. Si el tercero presenta una mejor oferta que el originador, este tendrá el derecho a mejorarla. Si no lo hace y no resulta seleccionado para la ejecución del contrato, recibirá del adjudicatario los costos de los estudios realizados para la estructuración del proyecto.

Por su parte, si la APP de iniciativa privada necesita recursos públicos (hasta 20% del total de la inversión), esta saldrá a licitación, pero quien presentó la idea tendrá entre 3% y 10% de puntos adicionales de calificación, dependiendo del costo del proyecto, según el borrador de decreto.

La industria está haciendo cuentas para ver si le cuadra. Sin embargo, para esto pide mayor claridad sobre si los aportes en especie hacen parte del límite de 20% de recursos estatales que por ley puede tener una APP de iniciativa privada –si requiere más del 20% de “recursos que provengan del presupuesto nacional” se necesitaría una aprobación del Conpes–.

Si bien la ley excluye del cómputo los peajes, para los privados no está claro si los aportes en especie –como por ejemplo el lote para hacer la transformación del Centro Administrativo Nacional (CAN)– hacen parte o no de este límite de recursos estatales.

De hecho, los privados han buscado desde el principio que el límite sea mayor, pues con estas restricciones estiman que no está claro si servirá para infraestructura de transporte.

El DNP ha sido enfático: “si el proyecto requiere más de 20% (sin peajes) no es un proyecto privado sino público; luego, lo estructuramos nosotros como una APP de iniciativa pública”, afirma Jean Philippe Pening Gaviria, director de infraestructura y energía sostenible del DNP.

Sin embargo, para los privados esto supondría que el Estado ya ha hecho diseños y estudios, cuya carencia es precisamente el problema que hoy tiene el sector. Por esto, la Cámara Colombiana de la Infraestructura (CCI) propone un sistema de precalificación más dinámico en el que la misma selección se convierte en una oportunidad para mejorar la estructuración de los proyectos, lo que se ha llamado diálogo competitivo.

Otro temor de algunos analistas es que las APP sirvan para alargar concesiones vigentes o modificar algunas ya otorgadas. Y si bien la ley prohíbe que se modifiquen contratos en ejecución y las concesiones que están en curso se seguirán rigiendo por las normas vigentes al momento de su celebración, este es un punto donde la frontera aún no es muy clara y será necesario estar alertas en el resultado de la reglamentación.

Falta además definir el papel de nuevos jugadores públicos en los procesos. Por ejemplo, el decreto fija las características que deberán tener la infraestructura y los servicios para su remuneración, pero será la nueva Agencia Nacional de Contratación la que definirá los estándares de calidad y servicio.

A pesar de los interrogantes aún vigentes, la CCI, considera que la reglamentación es bastante buena. “Falta afinar algunos detalles pero el mercado parece dispuesto a jugar con estas reglas”, afirma la agremiación.

No obstante, para que esta nueva etapa de concesiones y vinculación de capital privado a la infraestructura funcione, habrá que reforzar la capacidad de evaluación del Estado, lo cual incluirá no solo el fortalecimiento de entidades que evalúan las iniciativas privadas, como la Financiera de Desarrollo Nacional (antes Fen), Fonade, Findeter, entre otras, sino también del mismo DNP y el Ministerio de Hacienda.

Además, habrá que hacer un gran trabajo de capacitación y fiscalización sobre las entidades de planeación de los entes territoriales, así como una amplia socialización de la Ley para evitar que los temores de que este mecanismo se convierta en la forma de evadir procesos de contratación se materialicen.

Solo la exitosa ejecución de dichas iniciativas, la entrada de inversionistas con músculo financiero y capacidad de asumir riesgos y el repunte de la inversión privada en infraestructura dirán si el equilibrio entre el interés público y privado quedó bien balanceado.

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