| 9/19/2014 7:00:00 AM

La excepción a la regla

El Gobierno está metido en camisa de once varas por la regla fiscal. ¿Cómo mantener la disciplina con el presupuesto y sacar adelante las grandes obras? Análisis.

La regla fiscal le apunta a la deuda pública total y al balance fiscal global. Este enfoque busca la estabilidad macroeconómica a corto plazo, así como la sostenibilidad de la deuda de largo plazo. Por eso, este punto de vista es utilizado por las autoridades del país, los mercados financieros, los analistas y organizaciones internacionales, incluyendo el Fondo Monetario Internacional (FMI).

En la implementación de este enfoque de la regla fiscal, el balance fiscal global y la deuda pública se fijan como metas en niveles consistentes con la inflación y los objetivos de la balanza de pagos para garantizar un sendero de deuda sostenible y, en el caso colombiano, decreciente.

Para los fiscalistas expertos en la materia, la situación no es tan en “blanco y negro”. O, mejor dicho, hay un pequeño detalle.

La idea de la senda de deuda decreciente era que el sector privado tuviera espacio para financiar la inversión. El problema es que este no lo ha hecho en multitud de casos. En ese contexto se han planteado preguntas y cuestionamientos de fondo acerca de la metodología que se centra en el equilibrio fiscal global y las metas de deuda pública bruta, es decir, la total. Este enfoque puede restringir indebidamente la capacidad de invertir y obligar a los países a abandonar las oportunidades de financiar proyectos de infraestructura de alta calidad.

Un presupuesto global equilibrado conduce eventualmente a cero la tasa de deuda pública contra PIB. Ese resultado es poco probable que sea óptimo en la teoría como en la práctica. Algunos teóricos y gobernantes de ciertos países han defendido cambiar la regla fiscal para medir el balance fiscal corriente que excluye las inversiones públicas. En la contabilidad privada, la inversión va a patrimonio mientras que en la contabilidad pública se clasifica siempre como déficit.

Tener como objetivo el equilibrio fiscal corriente significa excluir la inversión pública del déficit. Un corolario es que pedir prestado para financiar infraestructura que genere activos no podría contarse dentro de los objetivos de la regla.

Hay una serie de argumentos a favor de una regla dirigida al equilibrio fiscal corriente: reconocería, en contraste con el gasto corriente, que la inversión pública aumenta el stock de capital público físico. Si el retorno financiero supera el costo del endeudamiento, el patrimonio neto del gobierno se ve beneficiado. El endeudamiento para financiar inversiones públicas productivas puede pagarse por sí mismo a más largo plazo a través de un mayor crecimiento. Si la inversión pública es productiva, un presupuesto equilibrado corriente es consistente con una relación positiva de deuda pública estacionaria. Esto contrasta con la regla que mira sin discriminar la calidad del gasto público.

Para que este enfoque funcione, hay necesidad de asegurar la calidad de la inversión pública para mejorar su productividad y rentabilidad. Un mayor énfasis en el equilibrio fiscal corriente refleja el reconocimiento explícito de la naturaleza de creación de activos de inversión pública. Por eso, en algunos casos puede ser útil para adoptar un objetivo explícito de equilibrio corriente, además del habitual balance general y los objetivos de deuda. Esto puede ser confrontado con el documento Inversión pública y Política Fiscal, preparado por el Departamento de Asuntos Fiscales y el Departamento de Revisión y Desarrollo de Políticas del Fondo Monetario Internacional. El documento fue aprobado por Teresa Ter-Minassian y Mark Allen, el 12 de marzo de 2004.

El FMI reconoció eso y primero sacó a ISA de la consolidación fiscal colombiana y a Ecopetrol luego de una serie de tests de gobernabilidad y de adecuado manejo empresarial. Es claro que eso mismo se puede hacer con proyectos bien estructurados, como la cuarta generación (4G) de vías. Con una buena estructura, el FMI la contabilizaría fuera de balance. Al fin y al cabo lo hicieron incluso con la crisis financiera de 1999.

Sin embargo, un caso como el de las 4G tiene que ser la excepción. Centrarse exclusivamente en el balance corriente para el análisis fiscal como un objetivo implicaría riesgos significativos.

Mientras que el enfoque corriente de equilibrio asume que los rendimientos de la inversión pública son adecuados, la realidad es que los proyectos de inversión pública no son, necesariamente, de alta calidad.

En ausencia de mecanismos de monitoreo apropiado, los gobiernos pueden incurrir en costos de gran endeudamiento para financiar inversiones con tasas de retorno muy bajas que en algunos casos pueden socavar las perspectivas de la sostenibilidad de deuda. Centrarse en el balance fiscal corriente podría invitar también hacia una contabilidad creativa, con el fin de clasificar el gasto corriente como inversión y, de tal modo, excluirlo de las metas fiscales.

Evaluar el alcance para aumentar la inversión pública productiva tiene muchos aspectos.

Uno es que el impacto fiscal de la inversión pública tiene que determinarse. Esto requiere una estructuración detallada y juiciosa como la que ha hecho Luis Fernando Andrade en la ANI, para todo el sistema de concesiones.

¿No será que las autopistas de 4G, que están muy bien estructuradas, pueden ser la excepción a la regla fiscal, que desconoce la formación de activos de este tipo y que el FMI los contabilice así, fuera de balance? Una solución simple a la camisa de once varas en que se metió el Gobierno. Pero sería solo la excepción a la regla.
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