| 9/30/2015 7:00:00 PM

Colombia se acerca a la paz, pero tiene varias reformas en deuda

La paz es un logro que anhelan los colombianos. Sin embargo, es necesario identificar beneficios y costos del histórico acontecimiento para no hacer las cuentas de ‘la lechera’. ¡Llegó la hora de las reformas pendientes!

Es mejor vivir en paz que en guerra’ debería ser la nueva adaptación de la célebre frase ‘pambeliana’, ‘es mejor ser rico que pobre’. Nadie puede poner en tela de juicio que el mejor de todos los escenarios imaginables para Colombia es que el conflicto armado finalice. Pero las verdades de Perogrullo pueden terminar siendo mentiras si se concretan todos sus riesgos implícitos: distensionar el rigor analítico, confundir los términos de discusión y aplazar las decisiones necesarias para consolidar este histórico proceso.

Una tarea que el país todavía tiene pendiente es determinar con exactitud las “externalidades” positivas y negativas de este nuevo escenario. En los asuntos económicos, parece que el consenso no es tan evidente.

Hay quienes piensan, como el ministro de Hacienda, Mauricio Cárdenas, que la paz le sumaría al crecimiento hasta en 1,5 puntos del PIB. Sin embargo, otros analistas consideran que la economía colombiana se acostumbró a vivir en el conflicto y por eso no se debe esperar ningún cambio positivo; por el contrario, un escenario de paz traería mayores costos fiscales, por el cumplimiento de lo pactado en la mesa de La Habana.

La respuesta definitiva muy probablemente está en una zona gris entre estas dos posiciones. Primero, no es cierto que el dividendo por la paz se pueda empezar a cobrar apenas el presidente Santos y Timochenko le pongan la firma al acuerdo definitivo, ni que dicho dividendo se dé por generación espontánea; tampoco es cierto que el escenario de paz represente valor cero, por ejemplo, en términos de flujos de inversión o mejoras en competitividad; mucho menos cabe pensar que un escenario de postconflicto sea exactamente lo mismo (o peor) que uno de conflicto.

Es necesario mirar con lupa el tema para determinar los impactos reales de este anuncio histórico, pues justo ahora, cuando el país vive un momento de especial entusiasmo, es necesario llevar todas las expectativas a sus justas proporciones para no sufrir frustraciones. Los temas económicos están en el centro de dicho debate.

La hora de las reformas

El primer diagnóstico debe ser que el país sigue urgido de reformas y la llegada de la paz lo va a poner más en evidencia. Inequidad, rigideces presupuestales, problemas del mercado laboral y rezagos en infraestructura son expresiones de trabas en la estructura económica del país.

Que no se hayan hecho las reformas necesarias o con la profundidad que se exigía fue un síntoma propio del mismo conflicto. Dicha situación es un problema económico generado por una estrategia política: legislar de una manera que sirviera a la vez de barrera de contención, una trinchera más en medio del conflicto: en cada asignación del presupuesto, en la redacción de cada artículo del estatuto tributario, en la definición de una ley sobre el salario mínimo, se daba una acción de legalidad, sí, pero en medio de una situación de guerra.

La tensión entre quienes pensaban que el país había avanzado y por eso en cada paso lo que estaba en juego era la continuidad del Estado de Derecho Colombiano, y quienes planteaban tabula rasa para refundar el Estado colombiano fue el marco de la acción legal de los últimos años. Un ejemplo de ello es el sistema de salud: aunque el país ha avanzado, las premisas en confrontación han sido en los últimos años erradicar el sistema actual o reformarlo paulatinamente para alcanzar los logros buscados. Y así en todas las áreas de discusión.

Por eso es tan difícil hacer reformas en Colombia. Muchos de esos temas eran inamovibles, lo que derivó en que los ajustes hayan sido aplazados desde hace tiempo. Esto pone la lupa sobre el Congreso y el Gobierno, pues, parafraseando al presidente de la Bolsa de Valores, Juan Pablo Córdoba, pareciera que hoy no hay ambiente para nada distinto a la paz.

Ese podría ser el primer gran error: dormir sobre los laureles de un acuerdo con las Farc y esperar que por obra y gracia del mismo la economía colombiana se dispare. Cerrar el círculo de la paz debe significar un paquete enorme de ajustes.

Prueba de que el país sigue necesitando reformas está en las enormes rigideces presupuestales que enfrenta. Hoy, el Presupuesto General de la Nación tiene un monto de $215,9 billones. Por cuenta de normas legales o constitucionales existen demasiados rubros cuya destinación es prácticamente imposible de modificar. Ese es el caso de los gastos en pensiones, que se llevan al año 4 puntos del PIB. 

Un análisis de Santiago Montenegro, presidente de Asofondos, indica que actualmente Colombia destina al año $39 billones de su presupuesto, lo que es un rubro superior al gasto en educación y defensa y corresponde a 123% de los recaudos del IVA y el impuesto al consumo.

En salud ocurre algo parecido. El ministro Alejandro Gaviria explicó en una carta a su homólogo de Hacienda que, por cuenta de la nueva ley estatutaria, el presupuesto de su sector, que es para el próximo año de $20,1 billones, tiene un hueco de cerca de $1 billón para cubrir a los nuevos 400.000 afiliados del régimen subsidiado. Si a esto se le suma la ola de vigencias futuras, que ya tienen comprometidos recursos por $109 billones, las inflexibilidades están tomando dimensiones astronómicas.

Así, Colombia ha entrado en una espiral de gasto que va rumbo a hacerse insostenible. Uno de esos rubros es el de la atención a las víctimas. Para el próximo año, la Unidad de Atención y Reparación Integral a las Víctimas cuenta con un presupuesto de $728.000 millones y las erogaciones de las próximas vigencias irán aumentando, conforme el país se va poniendo al día con esta deuda social y humana.

La buena noticia es que gran parte de los costos fiscales que podría generar el postconflicto ya han sido asumidos: la atención a las víctimas, que es una de las erogaciones más importantes, está en los presupuestos de todos; la cobertura total en educación y salud, también. Sin embargo, esto nos pone frente al tema central: la incertidumbre sobre la situación fiscal de Colombia en el nuevo escenario y, como ya se dijo, la necesidad de reformas que permitan financiar dichas erogaciones.

Las reformas pendientes

¿Cuáles serían las grandes reformas que debería abordar el país? La primera claramente debe ponerle fin a la bomba pensional. La mezcla de baja cobertura con enormes erogaciones del gasto es uno de los principales signos de inequidad de Colombia. Sergio Clavijo, presidente de Anif, asegura que la sostenibilidad del Régimen de Prima Media es frágil y se agravaría en los próximos años por los traslados desde el régimen privado.

Según el experto, el hueco fiscal pasaría, en valor presente neto, de 140% del PIB este año, a 228% en 30 años, debido a la migración de nueve millones de afiliados de las AFP hacia Colpensiones. Los mayores faltantes pensionales dificultarían la reducción de la destinación de 4% del PIB anual (20% del presupuesto), tal como lo imagina el ministro Cárdenas.

Lo preocupante de la situación, según sostuvo el viceministro técnico de Hacienda, Andrés Escobar, en la pasada Convención de Fasecolda, es que los temas que esta cartera tiene en el radar son asociados a la emisión de deuda a largo plazo, la definición de un nuevo esquema para las tablas de mortalidad y una nueva metodología de cálculo para la tasa del seguro previsional de invalidez y sobrevivencia; todos temas técnicos importantes, pero que no atacan el problema de fondo: la necesidad de una reforma pensional.

De allí se deriva un tema central: el contrato laboral. Lograr una reforma en este frente permitiría ampliar las opciones de empleo a los colombianos. Analizar temas como el salario mínimo o las cargas parafiscales abriría la discusión en el nuevo escenario.

Como ya quedó planteado, el régimen de salud necesita ser debatido. Nadie puede dudar que el país ha avanzado en cobertura. Sin embargo, en el nuevo contexto en el que la reforma estatutaria reguló el acceso al derecho a la salud, dejó abiertas las puertas para que casi toda atención deba ser asumida por el sistema. Eso ya generó un debate sobre el presupuesto para cubrir este gasto creciente e inflexible. El problema será cada vez más evidente en las próximas vigencias.

Política de subsidios

Planeación Nacional está analizando el régimen de subsidios en Colombia, que es otra ley necesaria, pues es claro que actualmente persisten esquemas de subvención que no han contribuido a mejorar la competitividad de sectores clave como el agro.

Los programas sociales del Gobierno también deberían ser revisados. El presupuesto anual del Departamento de la Prosperidad Social (DPS), que coordina la lucha contra la pobreza, ya alcanza $3,2 billones; que se amplían hasta $11,5 billones si se le suma el presupuesto del Sena y del ICBF.

Es necesario revisar estos esquemas, pues es claro que si bien programas como Familias en Acción han contribuido para que las condiciones de vida de prácticamente una generación hayan cambiado, es necesario diseñar los esquemas de salida para que los beneficiarioss puedan dejar de depender de “Papá Gobierno”.

Algunas voces ya han empezado a mencionar la necesidad de revisar el Sistema General de Participaciones (SGP), pues hay que repensar la manera como se están girando los recursos a las regiones y su efectividad. Según el estudio Contexto histórico y evolución del SGP en Colombia, elaborado por Jaime Bonet Gerson, Javier Pérez y Jhorland Ayala, del Centro de Estudios Económicos Regionales del Banco de la República, el actual sistema enfrenta problemas como la transitoriedad en la fórmula de cálculo para definir los montos de transferencias (que de hecho cambia en 2017) y el entramado institucional que impide hacerles seguimiento a las inversiones que se hacen con esos recursos.

¿Y el gasto en seguridad?

Las reflexiones que el país está empezando a hacer sobre el costo del gasto en las Fuerzas Armadas y la nueva doctrina militar son otros de los pendientes en la agenda. Sin lugar a dudas, mantener el gasto en seguridad es fundamental, pero repensar la naturaleza del ejército colombiano y su tarea luego de finalizado el conflicto es una discusión que apenas comienza.

Lograr el dominio completo de todo el territorio es fundamental para consolidar la paz y la estructura productiva colombiana. Aquí cabe señalar que buena parte del conflicto en las últimas décadas ha estado asociado al dominio de extensiones donde se producen grandes rentas petroleras, mineras y de narcotráfico.

El académico británico Paul Collier, experto en el análisis económico de los conflictos internos, señaló con claridad que las causas objetivas de dichos conflictos en otros países disfrazaban realmente el dominio territorial donde se explotaban actividades con enormes márgenes para sus productores legales o ilegales.

En las actuales circunstancias, uno de los grandes retos para el país es lograr el dominio pleno del territorio por parte de las autoridades y suplir las condiciones para que la vida legal se imponga sobre la ilegalidad.

Como mencionó Juan Carlos Echeverry, presidente de Ecopetrol, lo más promisorio en materia de exploración petrolera on shore son las zonas donde la paz va a ser importante. “La exploración hacia el futuro va a estar en Caquetá, Putumayo, occidente de Arauca y piedemonte hasta Tibú. El conflicto está parado en gran parte en donde está el petróleo. La paz libera el petróleo de 20 y 30 años”, señaló el funcionario en una reciente entrevista a Dinero.

La presencia de fuerza pública, la construcción de infraestructura en salud, educación y vías son claves para erradicar la violencia como mecanismo de dominio en esas regiones. A estos temas estaría asociado el avance de reformas como el Código Minero, a las consultas con las comunidades y a las licencias ambientales, todas ellas relacionadas con el uso del territorio.

¿Es posible pensar estas reformas sin acompañarlas de un sistema de ingresos acorde con las nuevas circunstancias? La caída abrupta en los ingresos petroleros pone al país frente a una nueva realidad: se necesita buscar nuevos recursos para fortalecer la balanza externa y las finanzas públicas. Es claro que se deben sincerar las cuentas y pensar de dónde va a salir esa plata. Así, nuevamente vuelve a quedar en evidencia la necesidad de una reforma tributaria estructural.

La pregunta que queda en el aire es si la paz va a seguir copando la agenda o si el Presidente va a terminar de gastar su capital político para avanzar en estas reformas, sin las cuales será muy difícil cerrar el círculo de la paz.

Los escenarios pueden ser dos: el primero, que la realización del sueño de la paz con las Farc obnubile a todos los responsables de la política y que no avancen en las reformas necesarias.

La otra, que bajo el liderazgo del presidente Santos, quien gastando el último cartucho de su popularidad por cuenta del mayor logro político en la historia moderna de Colombia, se meta en las reformas pendientes y quede como el Presidente de la Paz, pero también el de las reformas que le cerraron de manera definitiva cualquier resquicio por donde la violencia pudiera reaparecer.
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