Revista Dinero

| 6/2/2013 5:00:00 PM

Los mitos tributarios al desnudo

La sorprendente transformación de los sistemas tributarios latinoamericanos.

por Eduardo Lora

Se recauda muy poco, los impuestos son poco progresivos, la evasión tributaria es rampante y las administraciones tributarias son muy débiles: con estos cuatro rasgos suele describirse la estructura de la tributación en los países latinoamericanos. Pero estos mitos están dejando de ser ciertos, según el informe del BID, Recaudar no basta: los impuestos como instrumentos de desarrollo, que acaba de ser publicado.

Es cierto que la carga impositiva en América Latina y el Caribe es baja en comparación a otras regiones. Dados los patrones internacionales, México y Guatemala, los dos casos más críticos, deberían recaudar casi el doble de lo que recaudan. En promedio, la brecha de recaudación en la región es de unos dos puntos del PIB. Colombia es un caso bastante típico. Sin embargo, ninguna otra región ha visto aumentos tan pronunciados en la recaudación de impuestos en las dos últimas décadas: cerca de tres puntos del PIB en promedio (la carga impositiva cayó solo en Ecuador, Trinidad y Tobago, y Venezuela). Además, las verdaderas cargas fiscales son sustancialmente más altas debido a las contribuciones a la seguridad social, las regalías y otras fuentes de ingreso no tributario de los gobiernos nacionales.

Se afirma con frecuencia que la recaudación tributaria carece de progresividad porque depende mucho de impuestos que se consideran regresivos, como el IVA, o que recaen demasiado en los trabajadores, como las contribuciones a la seguridad social. Pero esta afirmación lleva a ignorar aspectos cruciales del impacto distributivo de los impuestos. Primero, no es correcto suponer que el IVA es necesariamente un impuesto regresivo, pues eso depende en la práctica de cuáles bienes sean exentos o gravados a tasas reducidas. Segundo, el potencial redistributivo de un impuesto cualquiera depende no solo de qué tan progresiva o regresiva es su recaudación, sino de cuánto recauda. Puesto que la recaudación del IVA es unas tres veces la del impuesto a la renta de las personas, su potencial redistributivo es sustancialmente mayor, incluso si se aceptara que es regresivo. En tercer lugar, la recaudación del impuesto de renta a las empresas ha aumentado considerablemente. Aunque es difícil saber en la práctica cuál es su incidencia, posiblemente es un impuesto progresivo. Por último, más grave que la falta de progresividad, es el hecho de que individuos o empresas con niveles de ingresos o tasas de ganancias semejantes pagan tasas efectivas de impuestos muy diferentes, lo que lleva a inequidad horizontal. Por fortuna, la mayoría de países están haciendo esfuerzos para corregir esta inequidad, reduciendo las exenciones.

Pasando al mito de la evasión, ¿quién puede poner en cuestión el hecho de que la evasión es rampante en América Latina y el Caribe? La mitad de la recaudación potencial del impuesto a la renta y cerca de una tercera parte de los recaudos del IVA se van por el caño de la evasión. Las prácticas evasoras se encuentran tan arraigadas en las sociedades latinoamericanas que menos de la mitad de los latinoamericanos considera que evadir impuestos sea un acto totalmente injustificable. Sin embargo, el estudio del BID demuestra que, aunque las actitudes de la ciudadanía inciden en las prácticas evasoras, mucho más importante es el diseño de los impuestos. Así lo demuestra el caso del IVA, que al gravar todas las etapas de producción hace que cada empresa esté interesada en reclamar a sus proveedores los recibos de pago del IVA para poder acreditarlos a su propio pago. En efecto, la evasión del IVA en América Latina fluctúa entre 11% en Chile y 38% en Nicaragua, con un promedio de 27,6%, es decir aproximadamente la mitad de la tasa de evasión de los impuestos a la renta. Las experiencias exitosas de diseño en otros impuestos confirman que la evasión no es un monstruo tan indomable como suele creerse.

Finalmente, si algo puede decirse de las administraciones tributarias latinoamericanas es que se han fortalecido. Casi todas han sido dotadas de autonomía técnica y presupuestaria, se han profesionalizado sus plantas de personal, se ha robustecido su función recaudadora, especialmente en las unidades de Grandes Contribuyentes, y se han adoptado nuevas tecnologías de información en forma masiva. El problema más grande que aún persiste es que es muy bajo el riesgo de ser descubierto y penalizado por no pagar impuestos. En promedio, solo tres de cada cien contribuyentes están sujetos a alguna fiscalización de sus declaraciones de impuestos (en México apenas uno de cada 200; en Chile uno de cada siete). Las fiscalizaciones integrales o auditorías prácticamente no existen, y tan solo se procesan tres sentencias por delito tributario por año en promedio en cada país latinoamericano.

Concentrados en estos cuatro mitos, los gobiernos latinoamericanos han ignorado otros problemas fundamentales de la tributación, como la alta volatilidad de los ingresos fiscales, el reducido esfuerzo tributario de los gobiernos sub-nacionales y el escaso uso de los impuestos ambientales. Como lo dice el informe del BID, estos problemas “quizás reciban la atención que merecen cuando se reconozca que la tributación debe ser un instrumento de desarrollo, y no apenas un mecanismo de recaudación de ingresos para el fisco”.
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