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Eduardo Lora*

| 4/3/2013 6:00:00 PM

El impuesto a la renta: un cascarón vacío

Lo que la reforma tributaria no logró mejorar en Colombia. *Esta columna fue escrita en coautoría con Juliana Londoño Vélez

por Eduardo Lora

Colombia desperdicia casi totalmente el potencial de recaudación y redistribución del impuesto a la renta de las personas (IRP). En los países desarrollados, el IRP recauda 8,4% del PIB; en el país apenas genera 1,1% del PIB. Aunque por fuera parece un IRP de verdad, es más bien un cascarón vacío.

Son tres los dispositivos que se usan en la práctica para minar el potencial recaudatorio y la capacidad redistributiva del IRP en toda América Latina, como se afirma en un informe del BID próximo a aparecer (1). El primero es el diseño de las tasas y los tramos: hay que ser rico para ser sujeto pleno del IRP. El primer tramo, gravado a tasa cero, exime a la gran mayoría de potenciales contribuyentes. Mientras que en los países desarrollados la mitad de la población paga IRP, en Colombia, a pesar de la reforma reciente, se excluye a más de 90% de la población. Es difícil reducir la concentración de ingresos del país, una de las más altas del mundo, cuando son pocos los que pagan impuestos.

Un segundo elemento que contribuye a vaciar el IRP es la generosidad de los beneficios fiscales, que en promedio en América Latina reducen a la mitad su recaudación efectiva. El régimen colombiano permite deducir diversos gastos personales (educativos, médicos, etc.), a pesar de que ya existe un amplio tramo a tasa cero que protege los ingresos más bajos. Las pensiones reciben un tratamiento extraordinariamente generoso y regresivo frente a los estándares internacionales: están exentas hasta por $27 millones mensuales (US$14.700). La reforma tributaria de 2012 tampoco logró corregir esto.

Por último, el IRP pierde eficacia por el tratamiento que se concede a las rentas y ganancias de capital, con argumentos tales como prevenir la fuga de capital y evitar la doble tributación. A través de exenciones o regímenes especiales para estas rentas, en muchos países prácticamente no están gravadas. Colombia es un caso típico: no pagan IRP los dividendos y las participaciones que han sido gravados en cabeza de una sociedad. Un estudio reciente (2) muestra que este sistema beneficia a los más ricos, pues dos quintas partes de los ingresos del 1% más rico del país son ingresos de capital. Esta proporción aumenta a casi 70% para los tres mil individuos más ricos del país. La reforma tampoco mejoró esta situación al descontar los dividendos y las participaciones del IMAN.

Por consiguiente, la reforma de 2012 no logró lidiar con los factores que ahuecan el IRP, el cual carece de capacidad para mejorar la distribución del ingreso y para financiar gastos públicos que podrían ser redistributivos. No obstante, Colombia necesitará financiar los extraordinarios gastos sociales que se avecinan debido a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras y la eventual negociación de la paz con las Farc.

Hay remedio: el sistema dual es la alternativa que han encontrado algunos países para ampliar la base de contribuyentes y aumentar la recaudación del IRP. La idea básica del sistema dual es gravar el ingreso laboral con una tarifa progresiva y las rentas de capital de las personas con una tarifa plana pero inferior a la máxima aplicada a las rentas del trabajo. Para garantizar la progresividad se establece un tramo exento para las personas con rentas de capital inferiores a un límite establecido. Al gravar todas las rentas de capital de la misma forma, se reduce el riesgo de evasión y se limita el arbitraje fiscal.

Siguiendo el ejemplo de países europeos, Uruguay es pionero latinoamericano en este terreno. En 2006 fijó un esquema con tarifas progresivas para las rentas del trabajo (con una tasa máxima de 25%) y una tarifa plana de 12% para las rentas del capital. Hay muy pocas deducciones y se aplica un ingreso mínimo no imponible que exime a unas dos terceras partes de los uruguayos. Como resultado, la recaudación pasó de 0,9% a 2,4% del PIB y la tasa de tributación efectiva del quintil de mayores ingresos aumentó de 6,2% a 11,2%. Y no se dieron la temida fuga de capitales ni la caída de la inversión que pronosticaban los críticos.

La reforma colombiana incorporó algunos elementos de este sistema. Antes de la reforma, las ganancias ocasionales (por enajenación de bienes poseídos por más de dos años, herencias y loterías) estaban sujetas a las mismas tarifas marginales que las rentas ordinarias. La evasión era significativa y el recaudo era apenas 0,02% del PIB. La reforma les impuso tarifas únicas de 10% y 15%, con un tramo exento y muy pocos beneficios tributarios. Habrá que ver cuánto aumenta el recaudo. Quizás los demás ingresos de capital deberían gravarse igual.

Dadas las necesidades fiscales de los próximos años, Colombia debería retomar la discusión de los modelos duales, que pueden ser un paso sustantivo para llenar el cascarón del impuesto a la renta de las personas.

1. Recaudar no basta: los impuestos como instrumentos de desarrollo. BID, 2013.
2. Alvaredo, F. y J. Londoño Vélez, "High Incomes and Personal Taxation in a Developing Economy: Colombia 1.993-2010". Commitment to equity Wonking Paper 12, 2013. Disponible en: http://www.commitmentoequity.org/publications/colombia.php


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