| 4/1/1995 12:00:00 AM

Vías por concesión, democracia a pie

A pesar de los pronósticos, el sistema de vías por concesión va a toda máquina.

Colombia es una democracia a pie. En la gran mayoría de las verdaderas democracias, donde el poder emana de elecciones periódicas y transparentes, rueda por lo menos un vehículo automotor por cada cinco habitantes; Colombia cojea a años luz de esa cifra. Desde cuando, hace un poco más de un siglo, los señores Daimler y Benz -cada uno por su lado- comenzaron a ensamblar automotores, éstos han ampliado a tal grado las opciones individuales que se han convertido en sinónimo de libertad: libertad para escoger trabajo, libertad para escoger supermercado, libertad para escoger confesor. De ahí el enamoramiento universal con el automóvil, al que Colombia también ha sucumbido. Ahora que su precio es más asequible, gracias a la apertura, el país se ha volcado sobre él. Pero para que contribuya verdaderamente a afianzar nuestras libertades, será necesario que el automóvil tenga a dónde ir.

En las ciudades el auto está entranconado. La solución es más avenidas y puentes, menos huecos, más disciplina, menos buses, mayores costos por pasajero-kilómetro, todo, excepto menos automóviles propios. Es cierto, la gente desearía menos carros, pero siempre y cuando que sean los de los demás. Fuera de las ciudades, no hay vías. Los placeres campestres, en uno de los países más hermosos del orbe, están casi vedados. La red de 120.000 km de carreteras se caracteriza por sus bajas velocidades, deficiente trazado y mantenimiento, traicioneras sorpresas de casco y pie e interminables horas de viaje, que son una pesadilla para cualquier índice de empleo racional de tiempo y recursos.

Desde siempre, este país de topografía difícil ha invertido una parte ínfima de su producto bruto interno en vías de comunicación. Colgados de sus montañas, los pobladores de esta nación con mentalidad mediterránea han vivido contentos, mirándose el ombligo, sin importarles lo remoto del mar o la cara de los vecinos allende las fronteras. De ahí que con menos de 100 km de carreteables por cada 100 km cuadrados y apenas 314 km de carreteras pavimentadas por cada millón de habitantes, estemos más aislados que el resto de América, excepto Paraguay. Obviamente, es indispensable incrementar los cargos a los usuarios de las vías que, según múltiples estudios, son bajos cuando se comparan con parámetros internacionales.

Ahora se nos vino, literalmente, el mundo encima. A pesar de los mugidos de algunos dinosaurios irredentos, no tenemos más remedio

que integrarnos a la economía internacional. ¿Pero cómo? La carga transportada por carretera se ha doblado en los últimos cuatro años, de 50 a más de 100 millones de toneladas, y el número de vehículos ha crecido al 8% anual. En contraste, las vías, de todo tipo, han aumentado apenas por encima del 0.5%. Bajo ese ajetreo, agravado por la ausencia de controles efectivos del peso por eje, la infraestructura ha craqueado: los puentes se caen, las calzadas se hunden y los recorridos -ya desde antes eternos- no acaban nunca.

Se requieren soluciones heroicas. Con todas sus virtudes y sus muchas deficiencias, el Ministerio de Obras -ahora de Transporte- es, por sí solo, institucionalmente incapaz de enfrentarse al reto. Carretera que se respete en Colombia debe demorar no menos de quince años en cónstrucción, con prórrogas sin cuento de los contratos, lucro cesante y costos astronómicos. Su trazado no necesita ser óptimo porque lo esencial es que atraviese cuanto pueblito exista aferrado a algún risco, aunque esa complacencia represente rodeos interminables. Tampoco hay que establecer prioridades -toda vía es igualmente importante-, sin que se acepte el lógico criterio de tráfico diario. Los recursos se dispersan y las metas físicas de las obras no se cumplen, en parte porqué, con tantos frentes de trabajo, no hay con qué. Los sondeos de la geología de superficie, cuando se hacen, no tienen por qué indicar las verdaderas características del suelo; ni las cantidades de obra tienen por qué corresponder a lo que se espera gastar; ni los amañados estudios de impacto ambiental, que el Inderena o Minambiente examinan a paso de tortuga, tienen por qué reconocer especies en vías de extinción, o ecosistemas inviolables.

El ministerio (a través del Instituto de Vías -Invías-) hace lo que puede. La burocracia remanente es capaz, diligente y hasta generalmente honesta. De ella se espera todavía que, por su cuenta, rehabilite, construya y pavimente 4.300 km de carreteras por valor de $2 millones de millones, durante este cuatrienio, a más de todo lo que debe precariamente mantener. También tendrá que terminar de desmontar, ¡oh desastre!, los distritos de obras para cederlos a los departamentos y cofinanciar las vías secundarias (vaya usted a decirle a las élites de nuestros municipios intermedios que sus carreteras son secundarias). Por sí solo, este esfuerzo no alcanzará, sin embargo, a aumentar la inversión en infraestructura vial del actual 1 al 2-3% del PIB, que sugiere el Banco Mundial, para países en desarrollo.

¿Cómo producir, entonces, el resultado deseado bajo esquemas de contratación que, aun aligerados por reciente legislación, son lápidas mortuorias para la inversión directa por el sector público? La respuesta se espera encontrar en las concesiones viales, planeadas e iniciadas desde el gobierno pasado. El programa es ambicioso: prevé la rehabilitación, construcción y pavimentación por el sector privado de 2.800 km de vías por valor de $1.800 millones de millones en cuatro años (sin contar 300 km por $570.000 millones que se invertirán en forma mixta entre el sector público y el sector privado). Parece una quimera y sin embargo...

as concesiones se entregan durante plazo limitado y revierten a la nación. Todos sus costos son por cuenta del concesionario, excepto donde se prevén inversiones mixtas. La operación y el mantenimiento son su responsabilidad por la duración del contrato. Prestando atención a lo que recomendaba Bismarck, se está intentando aprender inteligentemente por experiencia ajena. Se han examinado con lupa las experiencias en Colombia y los resultados de concesiones muy anteriores a las colombianas, y se han redactado reglamentaciones para tratar de prevenir los errores del prójimo. Sin subestimar aquello de que "hecha la ley hecha la trampa", parecería que el conjunto de las normas es sensato. Así, por ejemplo, como se descubrió que la mayoría de los programas fracasan por colapso del concesionario, aquí se le rodea de garantías. Se otorgan contra el riesgo inflacionario (aumento de tarifas con el IPC), contra riesgos de tráfico (si es inferior al previsto), con premios atractivos si se exceden los máximos y durante la construcción existe protección razonada, en escalas descendentes, contra sobrecostos.

Quedan por precisar aspectos que podrían comprometer el éxito de las concesiones: ¿Quién es responsable de obtener la impredecible licencia de impacto ambiental? ¿Quién negocia y paga los predios? ¿Hasta qué nivel llegan los estudios de diseño? ¿Cómo promover el sistema para que se multipliquen los proponentes y participe el capital extranjero? y sobre todo, ¿Cómo debe procederse para que las licitaciones declaradas desiertas no se conviertan en patentes de corso de complacencias regionales?

A pesar de tratarse de una figura jurídica joven y por lo tanto sujeta a desconfianza, la suscripción de concesiones avanza a buen paso. A ello ha contribuido el que el país esté ya sembrado de peajes con aceptación generalizada, de manera que el temor a su implantación no es motivo de zozobra. Se han otorgado:

Puente Laureano Gómez (Barranquilla) - Ciénaga (la primera concesión), Buga-La Paila (segunda calzada, con el departamento del valle), Santa Marta-Paraguachón, Río Bogotá-El Vino (autopista a Medellín), Bogotá-Villavicencio (mixta) Carreteras del Meta, Bogotá a Guasca y a Sopó-Briceño (por La Calera), Salidas de Bogotá (autopista) hasta Briceño y Zipaquirá, Cartagena-Barranquilla (bordeando el mar)

Además, se cerró la licitación El Espinal-Neiva y se declaró desierta la de las carreteras (2) Medellín-Rionegro y La Ceja. Hay por lo menos 20 más en proyecto.

El gobierno se inquieta ahora por minimizar las tarifas y paliar los riesgos de la Nación en soporte de las garantías a los concesionarios. No debería inquietarse tanto. La carretera más cara es la que no hay. Debe preocuparse, en cambio, de que haya competencia; muchos licitantes, que ofrezcan variantes imaginativas, son el antídoto contra los altos costos. Más bien debería estar atento a que las concesiones no se otorguen a dedo, como ha sucedido en seis de las nueve que están en vigencia, por el mecanismo de declarar desierta la licitación y proceder a la negociación directa, con un solo consorcio. Altos heliotropos de la política regional se han cobijado bajo el sistemita -"hecha la ley, hecha la trampa"-, aunque no necesariamente en detrimento del consumidor.

El sector privado ha respondido al llamado de las concesiones, más allá de toda expectativa. Los esquemas son crecientemente sofisticados, como ese intento de titularización que ensaya el Banco Ganadero. Dado que al intervenir el gobierno todo es susceptible de empeorarse, sería aconsejable que las buenas intenciones de introducir mejoras vayan envueltas en algodones. Las carreteras no dan espera.
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