| 3/1/1997 12:00:00 AM

Un largo camino

Las concesiones viales son la ruta más corta para recuperar el tiempo perdido en la modernización de la infraestructura de carreteras del país.

La carreteras, una de las a densa neblina que durante años sumió en el olvido la red nacional de más atrasadas de América Latina, comienza a desaparecer.



Los contratos de concesión surgen como una luz al final del túnel para una nación, cuyas carreteras se han convertido en el cuello de botella para el proceso de internacionalización de su economía.



Un estudio reciente del Banco Mundial mostró que mientras Latinoamérica posee un promedio de 118 kilómetros de vías por cada 1.000 kilómetros cuadrados, Colombia tiene 96. Además, el porcentaje de la red pavimentada en la región es del 24%, mientras en el país es sólo del 8%.



En el mismo sentido, un documento de Colfecar reveló que para llegar a una densidad de 800 km/1.000 habitantes habría que pavimentar 18.500 km, cifra muy superior al total de la red actual. En Colombia, el promedio efectivo de pavimentación y construcción de carreteras se acerca a los 160 kilómetros al año, que distan poco de los promedios históricos de 50 kilómetros pavimentados y 70 construidos.



Ante este panorama, las concesiones aparecen como alternativa para un país que transporta el 95,6% de su carga por las carreteras y que, en promedio, durante los últimos 25 años invirtió en vías el 0,8% del PIB. Con las concesiones, se aseguran los recursos para la culminación de las obras por medio de proyectos de inversión, así como la calidad de los trabajos, la ejecución en menor tiempo y el mantenimiento de la obra, con valores agregados como el incentivo al mercado de capitales y la atracción de inversión y tecnología extranjeras.



Kilómetros atrás



El camino de las concesiones se inició con el mantenimiento y rehabilitación de las vías Chusacá-Silvania-Fusagasugá-Girardot, Girardot-Ibagué y Bogotá-Tunja, durante la administración de Alfonso López Michelsen. El sistema no dio resultados y los contratos terminaron en tribunales de arbitramento, que en los tres casos se fallaron contra el Estado.



Más adelante, cuando Colombia entró en el proceso de apertura, la red de carreteras se convirtió en un aspecto crítico y el gobierno de César Gaviria retomó el tema, pero se encontró con inconvenientes de contratación administrativa, reglamentada por el Decreto Ley 222 de 1983.



Luego, la Ley 80 de 1993 le abrió espacio a la ejecución de obras por concesión. A raíz de esto se configuró un plan vial que se conoció como la primera generación, 12 proyectos, aún en ejecución.



Estas obras de infraestructura, realizadas bajo el sistema "BOT" (Build-Operate-Transfer), compromete a particulares a financiar, construir, explotar y mantener una obra durante un período determinado y luego transferirla al Estado.



Hasta este momento, se han contratado proyectos por US$854 millones, sin tener en cuenta los de Medellín-Santa Fe de Antioquia, cuya licitación se abrió en octubre del año pasado con un costo de US$150 millones y del eje vial Armenia-Pereira-Manizales por US$180 millones.

Esta modalidad ha favorecido a las firmas constructoras nacionales, porque representa la posibilidad de participar en grandes proyectos. "La ingeniería tiene un flujo permanente de trabajo, porque hay recursos disponibles. También se podrán modernizar, establecer alianzas estratégicas con compañías extranjeras que las enriquezcan y consolidar infraestructuras multidisciplinarias frente a los diversos aspectos que requieren ser atendidos en estas obras", manifestó Carlos Greidinger, gerente de la firma Topco. -Guillermo Gaviria, director Invias



En la primera generación, se trabajó con un modelo mexicano, que mostró deficiencias. "Se entregaron anteproyectos, que obligaron al concesionario a darles forma definitiva. En este proceso se encontraron diferencias frente a las cantidades de obra establecidas en principio, así como en los volúmenes de tránsito que se habían garantizado", manifestó Hernando Monroy, de la Sociedad Colombiana de Ingenieros.



Además, hubo problemas en la celeridad de negociación de predios y la obtención de licencias ambientales, responsabilidad del Instituto Nacional de Vías, Invías. También hubo inconvenientes por modificaciones en los trazados y diseños de las obras, producto de estudios insuficientes.



En relación con la adquisición de predios, una de las curvas más cerradas en el camino de las concesiones, la primera etapa fue simultánea a la evolución de las obras lo cual originó negociaciones difíciles y parálisis, que derivaron en lucro cesante, como en las vías Bogotá-Villavicencio y Bogotá-La Caro-Briceño, que generaron traumatismos a la estructura financiera de los concesionarios.



Sobre los desfases en las cantidades de obra, tal parece que no hubo claridad en el alcance técnico de los contratos ni en los riesgos constructivos que debía asumir el concesionario.



- Carlos Greidinger, Tocco S.A. Para mitigar estos inconvenientes se establecieron mecanismos de compensación como aumentar el período de la concesión, incrementar las tarifas de los peajes y realizar traslados presupuestales. Ampliar los términos mantenía la rentabilidad, pero causaba problemas en el flujo de caja e inconvenientes con los acreedores. El incremento en los peajes generaba rechazo entre los usuarios y la celeridad de los traslados presupuestales era preocupante.



En lo relacionado con los volúmenes de tránsito se establecieron niveles mínimos y máximos como garantía, y mecanismos de compensación, para asegurar la rentabilidad.



Pese a los inconvenientes y obstáculos que ha tenido que sortear la Concesionaria Vial de los Andes, que adelanta los trabajos de la carretera Bogotá-Villavicencio, "la experiencia en Colombia demuestra que a medida que se arregla una vía, las proyecciones de flujo de tránsito tienden a aumentar", manifestó Alberto Mariño, gerente general.



Pero el recorrido de la primera etapa, no sin baches y trayectos difíciles, producto de la inexperiencia y de modelos poco realistas, ha sido revisado. El programa que Invías llama la segunda generación, 27 proyectos, parece ser un camino con menos dificultades.



"Se pretende entregar proyectos con trazados definidos, predios negociados, licencias ambientales tramitadas y volúmenes de tránsito más reales; en cuanto a los peajes, establecer procesos de concertación con la comunidad, así como garantías y compensaciones más claras, para lo que en ingeniería se conoce como fase III, la más completa", indicó Guillermo Gaviria, director de Invías.



Para superar los inconvenientes de predios, se tiene previsto, una vez concluidos los estudios definitivos de ingeniería, hacer avalúos prediales, con participación de las lonjas de propiedad raíz de cada región, sobre la franja de terreno que será construida. "Con ello, se congelan los predios por medio de una resolución del Instituto y se inscriben en las oficinas de catastro y planeación de los municipios. Luego, se notifica a los propietarios el valor, que también será congelado en valor constante", manifestó Javier Darío Toro, subdirector de concesiones de Invías. - Hernando Monroy, Sociedad Colombiana de Ingenieros



El presupuesto del Instituto para la compra de predios en 1997 es de US$20 millones, que se debe repartir entre todos los proyectos. Esta cantidad resulta insuficiente si se tiene en cuenta que en obras como la doble calzada Briceño-Tunja-Sogamoso, de 190 kilómetros, el valor de los terrenos se estima en US$135 millones. En casos como éste, el concesionario aporta el dinero con cargo a su ingeniería financiera.



Otro aspecto alrededor del cual se ha generado controversia es el de los peajes, como en los casos de Ciénaga, Magdalena, en la carretera Barranquilla-Ciénaga, y en la vía a La Calera, cerca de Bogotá. Para superar los inconvenientes, Invías ha establecido mecanismos de concertación con la comunidad que se inician desde los estudios preliminares. Para ello, funcionarios del Instituto visitan a todos los estamentos sobre los cuales tendrá incidencia la obra, como Alcaldías, Concejos, transportadores, gremios y otros, para explicarles el proyecto y suscribir con ellos actas de compromiso sobre localización y costo.



En relación con las garantías y riesgos que se manejarán en la segunda etapa, se restringen a las de construcción y tránsito. "En adelante, los riesgos de construcción se deben trasladar, en su totalidad, al concesionario. Además, los procesos licitatorios tendrán plazos más amplios, por lo menos de seis meses, para que los proponentes estudien los proyectos a fondo", agregó Toro. Claro, muchas obras, como los túneles, por sus características deberán ser cubiertas por garantías.



Además, se estudian mecanismos adicionales como un préstamo contingente del Banco Mundial a Invías, que le dé soporte de liquidez al inversionista privado. Así lo manifestó el ministro de Hacienda, José Antonio Ocampo, en el congreso de Acic en octubre del año pasado.



Ingeniería financiera



Las concesiones viales se ajustan al concepto de "Project Finance". Por tanto, se centran en las posibilidades del proyecto como generador de recursos para atender su construcción y operación, así como la deuda y promover la rentabilidad. Estas características hacen que los proyectos acudan al mercado de capitales nacional e internacional en busca de recursos.



El factor crítico de todo el andamiaje financiero se centra en los volúmenes de tránsito. En la primera etapa, en este aspecto se presentaron inconvenientes como en la carretera Santa Marta-Riohacha-Maicao-Paraguachón, con reducciones de entre el 30 y el 40%, en relación con lo presupuestado y garantizado.



Por ser un factor tan importante, en la segunda generación se mantendrá el ingreso mínimo garantizado en los volúmenes de tránsito para proyectos sobre los cuales no se tenga certeza en este aspecto, como Tobia Grande-Puerto Salgar.

Frente a casos como éste, "habría que estudiar mecanismos como encargos fiduciarios, un fondo constituido con dineros públicos y disponible de manera inmediata, que podrían tener un nivel del 30% de los ingresos mínimos de cada año en una cuenta de encargo fiduciario para cubrir los faltantes en el flujo de caja", manifestó Alvaro Durán, asesor de banca de inversión de Corfivalle.



Además de los peajes, algunos proyectos combinan valorización y aportes de diferentes instancias del Estado. Este caso de la comunicación del Valle de Aburrá con la cuenca del río Cauca, en el cual participan el departamento de Antioquia, el Municipio de Medellín, el Area Metropolitana del Valle del Aburrá y la Nación, que aporta la mitad de los recursos. Esta posibilidad también se maneja en el desarrollo vial de la sabana de Bogotá, en el cual participa el departamento de Cundinamarca por medio de mecanismos de compensación en caso de cambios en las políticas macroeconómicas o de ingresos operacionales menores a lo presupuestado.



Hay que tener claro que no todos los proyectos que se van a ejecutar son autofinanciables, pero su importancia está en el componente costo-beneficio para el desarrollo del país. Por esa razón deben ser costeados, en alguna proporción, con recursos de la Nación. Este es otro ingrediente particular del tramo Tobia Grande-Puerto Salgar, que tiene un costo de US$410 millones, el 62% de los cuales será financiado por la Nación. El 38% restante, así como su operación y mantenimiento correrán por cuenta del concesionario.



Esta obra, que tendrá 19 kilómetros de túneles y 14 de viaductos, tiene otras características particulares. El proponente concursará por un ingreso neto, sin término definido. El contrato terminará en cuanto el concesionario recupere la inversión, dentro de unos plazos fijados. Así, si al término de 20 años, no la ha recuperado, la Nación le pagará el faltante; la garantía se transará al final. Por su dimensión y trascendencia, también se estudia la posibilidad de un crédito con una entidad financiera que asuma los posibles desfases. Este mecanismo se evaluará y de acuerdo con los resultados se implementará o no en el futuro.



Aunque hasta ahora la participación de inversionistas privados ha sido tímida, la segunda generación parece ser una ruta con menos obstáculos. Además, la magnitud de los proyectos hará necesario vincular a inversionistas internacionales debido a que el mercado local de capitales, por su tamaño y su bajo nivel de ahorro privado, no puede suministrar la totalidad de los recursos requeridos.



Ello hace necesario conformar una logística financiera de banca de inversión, con un "pool" de entidades; abrir la posibilidad para que participen los capitales de sociedades y establecer un fideicomiso que garantice un patrimonio autónomo y por medio del cual se administren los recursos para llevar a cabo las obras, operarlas y mantenerlas.



Como garantía para las obligaciones financieras, por lo general, se emiten certificados con cargo al patrimonio autónomo constituido, que la Superintendencia Bancaria admite como garantía real.



Frente a la necesidad de atraer inversionistas extranjeros, "hay que explorar alternativas, una de las cuales es permitir la llegada de constructores internacionales, que por lo general traen amarrada la financiación. Además, pasados los riesgos de construcción, se podrían considerar alternativas como los bonos y la titularización", indicó María Claudia Carrizosa, vicepresidenta de Capital Corp.



También se ha propuesto la creación de una corporación financiera para el desarrollo vial que, al igual que la FEN, capte por medio de títulos valores o de empréstitos internacionales, recursos de cofinanciación y sirva de aval para los empréstitos en moneda extranjera, como lo manifestó Carlos Rodado Noriega, presidente de Odinsa en el congreso de Acic.



-María Claudia Carrizosa, vicepresidenta Capital Corp. Para motivar la participación de inversionistas se requiere un marco normativo sólido y claro, que garantice la llegada de recursos y disminuya la posibilidad de conflictos. Este aspecto se relaciona con el manejo de los riesgos. "Habría que establecer desde un comienzo que los riesgos consignados en los contratos deben ser compartidos entre los distintos participantes, de acuerdo con el dominio que cada uno tenga de los mismos. El contrato de concesión debe ser un balance, resultado de la asignación de riesgos entre los involucrados", indicó Luis Guillermo Velásquez, del Consorcio Asesor en Proyectos de Infraestructura.

Tal vez los aspectos más críticos son los comerciales y de garantías por cálculos insuficientes en volúmenes de tránsito, cambios en las normas, nuevas concesiones y rutas paralelas, así como nuevos impuestos.



Frente a estas ocurrencias habría que tomar medidas que aseguren los volúmenes así como el flujo de garantías líquidas para el restablecimiento de condiciones, mecanismos de ajuste por efecto de precios y la estructuración de contratos fiduciarios para el manejo de los recursos de compensación.



Otros riesgos financieros pueden ser los cambiarios, aunque en los últimos años el país ha mostrado cierta estabilidad. Pese a ello, los proyectos que se están estructurando no contemplan más de un 20 o 30% de costos en dólares.



Estos aspectos convergen en uno fundamental, la rentabilidad, que se relaciona con la estructuración del proyecto y la sensibilidad del riesgo. Para ello, lo más sano es hacer una equilibrada distribución de riesgos y generar mecanismos de garantías confiables y seguros. La rentabilidad de los proyectos que se han venido desarrollando ha fluctuado entre el 14 y el 17%.



El cambio



Aunque no son muchos, ya se pueden ver algunos kilómetros construidos, rehabilitados y mantenidos por concesión: Buga-Tuluá-La Paila, Santa Marta-Riohacha-Maicao-Paraguachón, El Cortijo-La Punta-El Vino y Cartagena-Barranquilla.



Cuando se transita un trayecto de concesión se tiene la sensación que estar en otro país. Carreteras de buenas especificaciones, dobles calzadas, bien mantenidas, asistencia médica y mecánica en algunos puntos de la vía, áreas de restaurantes, unidades sanitarias y reducción en los tiempos de recorrido. Cuando esté en funcionamiento, en la vía al Llano habrá 90 postes S.O.S., con teléfonos para comunicarse con una central de atención en caso de inconvenientes.

Estos servicios y su calidad, estipulados en los contratos, serán monitoreados por una interventoría de operación y si hay deficiencias, se le comunicarán a Invías para que aplique los correctivos.

Las mejoras también ofrecen valores agregados que no se perciben con facilidad, como un menor desgaste de los vehículos, de hasta el 30% en algunos trayectos, ahorro de combustible y la posibilidad de disfrutar un viaje, que en otras circunstancias es una tortura. - Luis guillermo Velásquez, Consorcio Asesor en Proyectos de Infraestructura



Los beneficios se extienden a lo económico. En la vía al Llano, utilizada en gran medida por el sector agropecuario, las dificultades de transporte repercuten en los costos de producción.



Un cultivador de palma en Acacías, Meta, por citar un caso, utiliza seis tractomulas para sacar su producción, que demoran en llegar a Bogotá entre seis y siete horas. Con las mejoras en la vía, el tiempo se puede reducir a la mitad, por lo cual puede utilizar cuatro tractomulas en vez de seis. Ello representa una reducción de costos.



Hacia el futuro, los proyectos de concesiones viales no sólo le dejarán al país una infraestructura de carreteras moderna y dimensionada para sus necesidades actuales y futuras, sino un conocimiento producto de la experiencia en la estructuración de proyectos que beneficien a los participantes, a los constructores y a la comunidad.
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