| 5/1/1995 12:00:00 AM

Curvas peligrosas

Las ventajas de entregar vías en concesión se pueden diluir por los problemas en los contratos, la compra de lotes, las licencias ambientales y fallas en los diseños.

Con el modo tradicional de contratación que tiene el sector público colombiano, la construcción de una carretera fácilmente dura 15 años. Como si fuera poco, su mantenimiento puede llegar tan tarde, que el único remedio contra el mal estado de la vía sea reconstruirla. Para tratar de contrarrestar este karma, el gobierno decidió acudir al sistema de concesiones y dejar que el sector privado construya y opere por un tiempo limitado algunas vías que son prioritarias para el país. Las ventajas de este esquema son indiscutibles. Por una parte ayudan a solucionar el problema de disponibilidad de recursos del Estado, ya que el empresario es el que asume la financiación del proyecto. Pero lo que es más importante, aseguran que la obra no sólo se va a entregar en el menor tiempo posible, sino que se va a hacer con calidad, porque el operario es el que tiene que responder por el mantenimiento.

Hasta el momento, se han llevado 13 carreteras a licitación, de las cuales ya se han adjudicado 9 (ver cuadro). Además, el gobierno espera sacar este año la conexión del Valle de Aburra con la cuenca del río Cauca, algunos accesos a Cali y la carretera entre Tobía Grande y Puerto Salgar, que haría más directa la conexión entre Bogotá y Medellín, al evitar el desvío por Honda y La Dorada. Otras obras que están en estudio para los próximos años son la doble calzada entre Briceño, Tunja y Duitama; una vía alterna a Girardot, y la carretera oriental, que une la troncal occidental con Barranquilla. Si todas estas obras se llevan a cabo, en cuatro años se habrá construido y terminado más y mejores vías de las que el Ministerio de Transporte hubiera podido concluir en una década.

Con este esquema, aplicado correctamente, todos ganan. Porque el negocio de las concesiones puede ser muy rentable para el sector privado, como dan fe los empresarios de Argentina, España y Francia, donde este sistema ha dado magníficos resultados. Una vez construida la carretera, el concesionario obtiene un excelente flujo de caja con el cobro del peaje, siempre y cuando la carretera tenga tráfico asegurado. De lo contrario, puede ocurrir lo que sucedió en México, donde los concesionarios han tenido problemas porque los conductores prefieren tomar las autopistas alternas, lo que afecta los ingresos de los operadores. Según Ignacio Gamboa, subgerente de ICA, compañía que tiene el 70% de las concesiones viales en México, esto no va a pasar en Colombia. "El sistema colombiano garantiza un nivel mínimo de ingresos por peajes, que en caso de no cumplirse es completado por el Estado. Además, no existe la obligación de mantener carreteras alternas en buenas condiciones que compitan con las operadas por el sector privado", indicó.

Por ahora, las proyecciones de quienes ganaron las primeras licitaciones en Colombia son halagüeñas. Los consorcios consultados coinciden en que la rentabilidad del negocio estará entre el 14

y el 20% real, y en que en el séptimo o noveno año de operar la vía. ya habrán pagado sus deudas. En cuanto a la evasión en los peajes, ya se han dado soluciones para algunos casos donde esta práctica es frecuente. Por ejemplo, en la carretera Bogotá-La Caro Briceño, se autorizó al concesionario para que ponga un peaje adelante del Buda, ruta por la cual el 50% de los carros se desvía para seguir la séptima y salvarse del recaudo. Obviamente, se harán mejoras en este trayecto, explicó la presidenta de la Fiduciaria del Estado, Lucy Ariari Cortés.

Es cierto que frente al modelo mexicano, el aplicado en Colombia ofrece mejores garantías. Sin embargo, en el escaso año que lleva en vigencia, los empresarios ya han encontrado fallas en los contratos de concesión que pueden comprometer el éxito del sistema. La más sonada es la que se refiere a la compra de predios, pero son igualmente importantes las demoras en la entrega de licencias ambientales, las deficiencias en los planos que entrega el gobierno, la falta de confianza en la efectividad de los mecanismos de compensación económica y la ausencia de una clara distribución de riesgos entre los sectores público y privado.

Antes de explicar estos puntos, es necesario conocer cómo funciona por dentro el negocio. Normalmente, el concesionario está integrado por unos socios activos y otros pasivos. Los primeros son las firmas de ingeniería y de constructores, que aportan su trabajo y el conocimiento del sector. Los socios pasivos son las corporaciones financieras y fiduciarias, que ayudan a conseguir los recursos y a hacer el diseño financiero del proyecto. De acuerdo con las reglas de juego establecidas, la sociedad está obligada a constituir un fideicomiso, con el fin de conformar un patrimonio autónomo, para captar y administrar todos los recursos necesarios para financiar, construir y operar la concesión. Como está concebido el esquema, la estructura financiera no depende del soporte patrimonial de los accionistas ni de los activos de la compañía, sino de los ingresos que recibirá con el recaudo de los peajes. De ahí que sea tan importante hacer una buena estimación del costo del proyecto y terminar la obra en el tiempo presupuestado. "Entre más plana sea la carretera y menos se demore la construcción, el negocio es mejor", indicó un empresario.

Al tener claridad sobre la urgencia de que los proyectos se realicen a tiempo, es más fácil comprender el porqué se han despertado los temores sobre la compra de tierras. Actualmente, quien se gana la concesión tiene que suministrar el dinero para adquirir los terrenos, pero es el Instituto Nacional de Vías la entidad que los negocia. Como el proceso se inicia después de adjudicada la licitación, no se alcanzan a adquirir los predios con la velocidad que necesita la compañía. El gran temor de los empresarios es que esto frene las obras, porque el lucro cesante de tener parado el proyecto es muy alto. Además, en los contratos no se establece ninguna sanción para el gobierno por las demoras en la adquisición de los lotes, lo que deja maniatado al concesionario. Las vías más afectadas por esta situación son la de Villavicencio y la de Bogotá-La Caro-Briceño. La primera necesita 603 predios y la segunda 350. El director del Instituto Nacional de Vías (INVIAS), Guillermo Gaviria, reconoció lo complicado de la situación, y explicó que el gobierno piensa crear unos créditos puente para poder comprar los terrenos antes que se inicie la licitación, lo que solucionaría el problema para las futuras concesiones.

Otro punto que causa preocupación es el de las licencias ambientales. Para iniciar las obras, se debe estar a paz y salvo con el Ministerio del Medio Ambiente, que puede tomarse varios meses antes de expedir un permiso. Esta situación causó demoras en la carretera

Buga-Tuluá-La Paila, y ahora lo está haciendo en la rehabilitación de las vías del Meta, según reconoció Gaviria. Mientras el sector privado opina que el INVIAS debe tramitar las licencias porque es el que decide cómo y por dónde va la carretera, la entidad considera que es responsabilidad del concesionario, quien es el que hace los diseños definitivos de la vía. A las demoras que se generan por este trámite, se suman las pretensiones de algunos alcaldes, que ven la oportunidad de solucionar los problemas de sus municipios con la concesión, y para dejar que la obra pase por su zona piden desde ayuda para mejorar el acueducto hasta la construcción de una escuela.

Con respecto a los diseños, el malestar surge porque el INVIAS entrega los trazados en forma muy preliminar, y no se tiene certeza sobre el mapa subterráneo del país. Es decir, dónde se encuentran las líneas de acueducto o teléfono, ni cuáles son las calidades verdaderas del terreno. En otras palabras, el constructor trabaja a ciegas, y sobre la marcha se pueden presentar imprevistos que aumentan los costos del proyecto.

Aunque el gobierno dejó abierta la posibilidad de reconocer unos excedentes de obra a los contratistas, no hay suficiente confianza sobre el esquema de compensación. Según la norma, si se aumenta la cantidad de obra hasta en un 30%, el Estado corre con los gastos. Si lo hace entre 30 y 50%, se le reconocen las tres cuartas partes, y si supera el 50%, no se le paga nada. Para hacer el traslado de estos recursos al concesionario, se establecieron tres mecanismos: ampliar el tiempo de la concesión, aumentar la tarifa o hacer aportes del presupuesto. Los empresarios consultados afirman

que ninguna de estas soluciones es viable, porque un traslado presupuestal es muy demorado, el incremento en las tarifas genera malestar entre los usuarios y ampliar la concesión da sus beneficios tan a largo plazo, que cuando se reciban los ingresos los acreedores ya han terminado con la empresa.

L os únicos preocupados no son los concesionarios. Transportadores y banqueros, a pesar de apoyar el sistema, tienen sus reservas sobre algunos puntos. A los primeros les preocupan los peajes, a los

segundos, el riesgo y la falta de claridad en los puntos que se anotaron anteriormente. El presidente de la Federación Colombiana de Transportadores cíe Carga por Carretera (Colfecar), Eugenio Marulanda, es claro al afirmar que el peaje no puede superar el 30% del ahorro real que logre el transportador con la mejoría en las carreteras. De lo contrario, se acudiría a las vías alternas (en los pocos casos que existan), porque no habría estímulos para utilizar las operadas por la concesión. Por otra parte, indica que es indispensable que el Ministerio de Transporte se concentre en construir y rehabilitar las vías que no son rentables para el sector privado, pero que son indispensables para el país.

Aunque nadie reconoce abiertamente que es difícil conseguir crédito en los bancos para financiar la construcción de las carreteras, lo cierto es que hay reticencia por parte del sector financiero para embarcarse en estos proyectos. Tal vez el mejor indicativo de ésta situación es que prácticamente los únicos que tienen crédito externo son los concesionarios de Buga-Tuluá-La Paila. Uno de los socios de Inverlink, Felipe Encinales, explica la tímida participación de la banca extranjera así "para meterse en este negocio se requieren reglas de juego claras, saber qué va a pasar con las vías alternas, delimitar las responsabilidades del sector público y privado, armar adecuadamente los contratos y analizar el problema político y social de instalar nuevos peajes". Lo anterior, sin contar con que este producto es de alto riesgo, porque el 80% está constituido por obras civiles y las garantías tangibles son muy pocas. Los constructores, aunque comprenden estas inquietudes, consideran que en el caso de la banca colombiana también existe desconocimiento sobre este proceso y falta de visión.

El director del INVIAS, Guillermo Gaviria, admitió que al principio hubo muchas dudas, porque la anterior administración sacó cinco proyectos a licitación al mismo tiempo, dio un plazo muy corto para preparar las propuestas y se creó "incertidumbre, temor y escepticismo". Sin embargo, opina que se ha mejorado el esquema, los plazos son más largos y hay mayor participación en las licitaciones, porque los consorcios son más pequeños. Mientras en la primera etapa se presentó una sociedad integrada por unas 40 compañías constructoras (Odinsa), que ganó dos licitaciones, ahora los consorcios están integrados máximo por 6 empresas.

Conscientes de que estas medidas no son suficientes para interesar a la banca extranjera, van a convertir la concesión de Tobía Grande-Puerto Salgar en un proyecto piloto, que será manejado por banca de inversión, con el propósito de que cumpla con todos los requisitos que lo hagan atractivo para los inversionistas extranjeros.

Dejando a un lado las prevenciones que han surgido sobre los contratos, es claro que entregar carreteras por concesión puede dejar ganancias para el país, los inversionistas y los usuarios. Que todos ganen, como en la perinola de Mokus, es cuestión de hacer claridad sobre las reglas de juego, y de que los consorcios midan muy bien los riesgos e imprevistos antes de meterse en una concesión, porque de lo contrario los contribuyentes terminarán pagando la improvisación del gobierno y la imprevisión del sector privado.



A PASO DE MULA



Mientras en Venezuela hay 10.269 kilómetros de vías pavimentadas por cada millón de habitantes, Colombia a duras penas supera los 300 kilómetros. Inclusive países como Perú y Ecuador, que tienen menor desarrollo que el nuestro, nos ganan. El panorama colombiano es desalentador. El 89% de las carreteras del país están sin pavimentar, y las demás están en su mayoría en mal estado.

La entrega de carreteras por concesión puede generar cierto alivio a este panorama, y con los proyectos actuales soluciona los cuellos de botella en las salidas de Bogotá hacia Villavicencio, el norte y La Calera; así como entre Buga y La Paila, Cartagena y Barranquilla, Santa Marta y Paraguachón; y la conexión entre varias ciudades del Meta. Las licitaciones que se han abierto hasta el momento contemplan la construcción de 323 km y la rehabilitación de 1.238.

Visto de esta manera, se mejorará sustancialmente la eficiencia en el sector. Sin embargo, no todas las carreteras son rentables para el inversionista privado, y el Estado tiene que pasar por fin de las promesas a la acción y cumplir con la ejecución de las tan promocionadas vías para la apertura. Eso, sin olvidar las tareas de mantenimiento preventivo, que hoy son casi inexistentes. Según cálculos de Colfecar, para que las carreteras permanezcan en óptimo estado se necesitan entre $500.000 y $600.000 millones, recursos que estarían asegurados con los recaudos por peajes e impuestos a la gasolina. Sin embargo, estos dineros, que llegan a los $940.000 millones, están embolatados, porque la Constitución prohibe las rentas con destinación específica. De acuerdo con el gremio, como estos recursos van a un fondo común, no hay certeza de que se estén destinando a inversión en carreteras.
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