Cambio de vía

| 10/13/2000 12:00:00 AM

Cambio de vía

La combinación de dos sistemas, las obras públicas y las concesiones, es la nueva alternativa en la construcción.

En los últimos 10 años los esquemas de construcción y desarrollo vial del país han venido cambiando. Hasta principios de la década de los 90, el sistema utilizado era el de obra pública, que fue revaluado, pues si bien el Estado era el que aportaba los recursos para realizar las obras y su mantenimiento, no tenía en caja el dinero suficiente para no atrasar el desarrollo del país. A partir del año 94, se puso en práctica el esquema de concesiones, que permite vincular capital privado a los proyectos estatales. Y hoy, con la experiencia adquirida, parece haberse encontrado una nueva fórmula que evita los problemas de los dos esquemas: un sistema mixto que busca apalancar financieramente los proyectos cuyos costos exceden el mercado de capitales, vinculando capital público a las obras.

La primera obra que se va a realizar bajo el nuevo esquema es la construcción del túnel de La Línea, que tiene un costo de US$220 millones y que inicialmente estaba prevista dentro de una gran concesión. Con el replanteamiento, se decidió llevarla a cabo por contrato de obra pública, para el cual se convocará una licitación internacional antes de que finalice este mes. La razón de acudir a esta figura es obtener financiación, pues el constructor tiene que conseguir el crédito con la banca internacional. Además, el constructor estará encargado de operar el túnel por siete años a cambio de una suma mensual que le dará el Estado, que será el que recaude los peajes. De esta forma, hay certeza sobre los recursos que tendrá que girar el gobierno, a diferencia de lo que ha sucedido con las concesiones, en las que ha tenido que garantizar un tráfico que no se ajustó a las predicciones iniciales. Este esquema, que parece la mejor solución para una obra que está por comenzar, también puede ser una de las posibles salidas a una concesión que está en el punto anterior a la caducidad: Tobía Grande - Puerto Salgar (ver recuadro). En este caso, el Ministerio de Transporte estudia la posibilidad de construir una parte como obra pública y la otra por concesión, para juntar al final todo el trayecto y hacer una sola concesión para mantenimiento y operación. La otra posible solución, si se declara la caducidad del contrato, sería volver a convocar una concesión directa para toda la obra.



Cuál de las dos será mejor, no se sabe aún. Primero se tiene que resolver el problema jurídico en que está la concesión. El Estado tiene que tomar posesión de lo construido y de lo comprado (todo el corredor) y volver a comenzar.



Qué pasó con las concesiones



"Al contrario de lo que se podría pensar, las concesiones han sido una experiencia muy importante para el país. No todo ha sido negativo como se ha hecho creer últimamente. Se ha dicho que las concesiones son un desastre y no lo son. Lógicamente hay mucho por corregir y se ha venido corrigiendo, y todos esos pasivos del aprendizaje se están llevando al activo", afirma el ministro de Transporte, Gustavo Canal.



El desarrollo de las concesiones en el país se ha realizado en tres etapas, que se han llamado de primera, segunda y tercera generación, cada una de ellas más ambiciosa que la anterior. La idea de la primera generación era el acceso a las ciudades, en las de segunda generación el propósito era conectar puntos importantes para el comercio nacional, y lo que se busca con las de tercera es hacer corredores viales para el comercio internacional.



De la primera generación de concesiones se aprendió que había que replantear varios puntos, como la falta de estudio en la demanda del tráfico, la mala estructuración financiera de los proyectos y los diseños que se utilizaron no eran lo suficientemente profundos.



Dentro de estos factores, el de la demanda del tráfico es tal vez uno de los que más pesa, y en el que se tomaron medidas, pues fue uno de los aprendizajes que se llevó a la práctica para las concesiones de segunda generación, pues ya se cambió el esquema por uno en el que no existen garantías.



Hasta la fecha, el Estado ha pagado en garantías de tráfico para las concesiones $44.854 millones entre 1996 y 1998, y se espera que pague $33.691 millones más correspondientes a 1999.



Estos recursos no solo le han ocasionado costos adicionales a la Nación, sino que han generado graves problemas de caja para los concesionarios, porque debido a la recesión, el Gobierno se ha demorado más de lo previsto en cancelar las garantías. Si bien el error en la estimación del tráfico fue del INVIAS, las compañías concesionarias se fiaron de las garantías sin calcular que el país iba a tener los problemas de hoy, y que iba a haber retrasos en los pagos.



El ejemplo más claro de la mala estimación del tráfico esperado es el de la concesión de Santa Marta - Paraguachón. Si bien hay otras concesiones en las que no se cumplieron los estimativos, en esta el desajuste fue peor porque el volumen de tráfico esperado se montó sobre la base del transporte de carbón de exportación, pero desde hace unos años este producto se está movilizando por vía férrea y fluvial. El otro dinamizador de tráfico que se había tenido en cuenta para las proyecciones era el turismo, pero la situación de orden público en la región ha frenado el flujo de vehículos. Otro es el caso del desarrollo vial del norte de Bogotá, pues aunque tiene un tráfico en número de vehículos superior al esperado, su facturación no cumple los presupuestos. Esto se debe a que el cálculo de tráfico se proyectó con base en el número de vehículos y no de acuerdo con su composición (automotores, vehículos pesados), y como el tráfico de camiones se desplomó, lo recibido por los peajes no se ajusta a las proyecciones iniciales.



Otro escollo que han presentado las concesiones es la estructuración financiera. El desarrollo vial del oriente de Medellín, en el que se asociaron 70 ingenieros y que no ha podido arrancar, es un ejemplo de esto. La concesión El Cortijo - La Punta - El Vino, aunque tiene un tráfico del 80%, también se ha visto frenada por los problemas de estructuración financiera.



Pero también hay casos exitosos, como la vía Armenia - Pereira - Manizales, pues pese a la oposición de la comunidad, a la voladura de sucursales y a que murieron personas, se logró reestructurar y hoy está trabajando normalmente. Todo apunta a que será una concesión exitosa, primero porque no hay alternativas de vía en la región, y segundo porque es una región donde sigue habiendo turismo, explica Canal.



Las otras concesiones



Pero las concesiones no solo están en las carreteras, también están en la recuperación de las vías férreas.



Es el caso de la concesión de Ferrocarriles del Pacífico, que arrancó el pasado 21 de agosto después de haberse solucionado diferencias en la entrega de los bienes, y que los socios colombianos, Equipo Universal, Castro Tcherassi, Cano Jiménez y Edgardo Navarro Vives, compraran la participación a las españolas Sacyr y ACS, compañías que deciden irse del proyecto debido a los tropiezos en la entrega de bienes, un proceso que no estaba bien estructurado.



Hoy, el trabajo de los españoles es asumido por las nacionales, y ya hay 300 hombres trabajando.



En la operación de puertos marítimos como el de Cartagena y en aeropuertos como los de Cali, Cartagena, Barranquilla y próximamente Medellín, también se han montado esquemas de concesión, que están dando buenos resultados en eficiencia que se reflejan en un mejor servicio a los usuarios.



La gran conclusión que se podría sacar es que, si bien han presentado problemas, las concesiones son una gran salida para el país en la medida en que el sector privado es el que aporta los recursos que no tiene el gobierno para realizar obras.



Pero por otro lado combinar los dos sistemas, la contratación de obra pública con las concesiones parece ser la mejor alternativa a la hora de realizar grandes obras que exigen grandes capitales. Como es el caso de las obras que hacen parte de la llamada tercera generación, donde se tiene estimada una inversión de $3,48 billones.



Como están las cosas fraccionar proyectos con inversiones tan grandes resulta ser casi que una necesidad.



Los enredos de Tobía



La concesión que más dolores de cabeza le ha dado al Gobierno es la de Tobía Grande - Puerto Salgar, tanto que está a punto de definirse la caducidad del contrato. El Invías tiene plazo hasta el 25 de octubre para tomar la decisión.



Pero, ¿qué tiene en la cuerda floja a las compañías que conforman el concesionario? Son varios factores: el incumplimiento de compromisos como la financiación, la presentación de un borrador de póliza de seguros en lugar de un original legalizado y la intención de hacer un cambio en el diseño de la obra, cuando en los pliegos el trazado estaba predeterminado.



"Pasó lo que habíamos vaticinado", afirman los contratistas nacionales, que reiteran que la estrategia de las compañías extranjeras es licitar barato para luego ajustar los precios vía reclamaciones o vía cambio en los trazados para reducir costos.



Y a juzgar por los acontecimientos, tienen razón. Una vez que Comsa ganó la licitación, hizo un nuevo diseño eliminando túneles, que si bien fue aprobado inicialmente por el gobierno, luego fue rechazado por el Ministerio de Transporte.



Por otro lado, cuando ya se vencían los plazos que estaban programados para el cierre financiero y las firmas colombianas ya habían comenzado la construcción de su parte, el Invías se dio cuenta de que la póliza de cumplimiento que habían presentado y que era requisito para ganar la licitación, era solo un borrador.



Para funcionarios del Ministerio, si bien esto implica una estafa al Estado, es un problema menos grave que otros, porque hay quién responda. Si bien Sacyr y ACS de España se retiraron del proyecto debido a que no les cambiaron el diseño, su responsabilidad no se acaba. Como el contrato es de solidaridad, cada uno de los que hicieron parte de él tiene la obligación de responder. Las multas contractuales que el Estado está en capacidad de cobrar por este hecho son del orden de US$136 millones. Por otro lado, las firmas colombianas que hacen parte del consorcio -Castro Tcherassi, Gercon, Equipos Universal, Cano Jiménez Estudios y Construcciones, Wackenhut de Colombia- están esperando la declaración la caducidad con lo cual podrían salir del mercado por cinco años.



¿Qué falta?



Una vez salga el fallo del Invías con respecto a la caducidad, el Estado puede proceder a poner la obra en marcha. El primer paso ya se dio. En la valoración de la obra, que realizó el Invías, se determinó que ya se han invertido $50.000 millones. El segundo paso es que el Estado tome posesión de lo construido y de lo comprado. Y, por último, como el aporte de la Nación en la obra se está haciendo con recursos del Banco Mundial, debe llegar a un acuerdo con esta entidad si desea volver a licitar.



Si se cumplen todos los pasos, sería lógico pensar que a comienzos del año entrante la obra podría estar saliendo nuevamente a licitación. Y aunque se puede dar una contrademanda por parte del concesionario, las obras podrán continuar. Según el Estado, la nueva licitación de Tobía podría ser de $800.000 millones, lo que falta saber es cuál será el camino para reactivar la obra: si un esquema mixto o salir de nuevo en concesión directa.



Antes de las concesiones

Hasta el año 94 todas las grandes obras de infraestructura vial en el país eran realizadas por licitaciones de obra pública. La plata para estas obras salía del Estado.



Con las concesiones

En el 94 se da inicio a un nuevo sistema en la construcción, las concesiones. En este sistema, la empresa privada pone la plata y opera la vía.



Después de las concesiones

Hoy, la estrategia cambia. Con grandes proyectos que requieren grandes capitales, la mejor alternativa es combinar los dos sistemas.
Publicidad

¿Tienes algo que decir? Comenta

Para comentar este artículo usted debe ser un usuario registrado.