| 3/26/1999 12:00:00 AM

Arreglos en la vía

Con un plan de desarrollo que limita la inversión en infraestructura, es urgente corregir los errores de las primeras concesiones viales, que ya tienen problemas de liquidez.

A cuatro años de haber sido otorgada la primera tanda de concesiones, llamada de primera generación, los resultados para los usuarios son muy positivos. Se mejoró la velocidad de las vías, las carreteras están en buen estado y mejoró la seguridad vial. Sin embargo, el panorama no es tan halagüeño para los concesionarios. La mayoría de los proyectos presenta problemas de liquidez o se ha visto afectada por sobrecostos en la construcción, derivados de la compra de predios, las demoras en la expedición de las licencias ambientales y la reducción en el tránsito de vehículos de carga y de pasajeros debida a la crisis económica.



De acuerdo con un estudio de la Corporación Financiera del Valle, actualmente sólo tres proyectos son autosuficientes en materia de tráfico: la vía Buga-Tuluá-La Paila, el Desarrollo Vial del Norte de Bogotá y el proyecto Oriente de Medellín-Valle de Rionegro. Los demás no han alcanzado los tráficos que se garantizaron en los contratos y bajo los cuales se hicieron todas las proyecciones financieras.



De esta forma, el incumplimiento en los tráficos, que debía ser un factor eventual, se convirtió en una constante para el gobierno y le ha significado destinar recursos no previstos para atender esta situación. En 1998 la garantía por tráfico llegó a $27.000 millones y la solicitada para 1999 suma $46.000 millones.



El caso más dramático es el de la vía Santa Marta-Paraguachón, en la que se está generando escasamente el 40% del tráfico previsto. Los problemas financieros que esto ha ocasionado llegaron a un punto crítico en febrero pasado, cuando la concesión, que financió parte de sus obras con la emisión de bonos por $15.000 millones, no tuvo recursos para responderles a los tenedores. Al final, el problema se solucionó gracias al grupo Bilbao Vizcaya, que puso los recursos. Como si fuera poco, 52 kilómetros de la vía se deterioraron prematuramente, lo que puede representar un sobrecosto de entre $12.000 y $20.000 millones para arreglarla.



Los líos de Santa Marta-Paraguachón prendieron una señal de alarma en el gobierno. La consigna es muy clara. Si se deja quebrar este proyecto, el sistema de concesiones pierde credibilidad. Por esta razón se están buscando alternativas para compensar el déficit de tráfico que tiene en aprietos a los operadores de esta vía (ver recuadro).



El ministro de Transporte, Mauricio Cárdenas, es enfático al afirmar que no va a haber una reestructuración general de las concesiones de primera generación. Sólo se van a revisar casos puntuales en los que se presenten problemas muy graves.



Aunque entre el sector privado ha hecho carrera la idea de pedir al gobierno que le dé mayor liquidez al sistema de pagos de las garantías de tráfico, de tal manera que se hagan revisiones trimestrales, en lugar de liquidarse un año después de causado el déficit (15 de enero), Cárdenas asegura que este tema se debe analizar individualmente en las concesiones de primera generación que han tenido dificultades.



La sombra del otro



La experiencia recogida en las primeras concesiones sirvió para corregir los "vicios" en los nuevos proyectos de Tobía Grande-Puerto Salgar y de la Malla Vial del Valle, que ya fueron contratados, y en los cinco que van a salir a licitación para escoger la banca de inversión.



Por una parte, se entregan diseños definitivos y licencia ambiental diligenciada, lo cual controla los factores de sobrecosto que se presentaron en la primera generación. Por otra, el Invías entrega los predios antes de iniciar la construcción.



Pero lo más importante para el fisco es que el concesionario asume el mayor riesgo, ya que el gobierno no da garantía de tráfico y reduce al máximo la de sobrecostos de construcción. De esta forma, el proceso va a ser más transparente para las finanzas del Estado.



Sin embargo, una sombra persigue a los nuevos proyectos. Las protestas por los peajes de Chinchiná y Funza dejaron la sensación de que la presión de la comunidad puede cambiar las reglas de juego para el concesionario, lo que podría generar serios problemas para las nuevas concesiones. Para Cárdenas, esta situación no tiene por qué presentarse en los nuevos proyectos, ya que se está negociando por anticipado con las comunidades para asegurar que van a permitir la instalación de los peajes.



Lo cierto es que la negociación con las comunidades implica un gran desgaste. Como dice Jorge Luis Velásquez, director de estudios y proyectos de la firma de ingenieros Velnec, el Invías no tendría por qué involucrarse en los problemas de los municipios, pues realiza obras de interés nacional y que generan un gran beneficio para la región y el país.



Nueva alerta



Como están diseñados, los contratos de segunda generación parecen ser la mejor alternativa para gobierno y sector privado. Sin embargo, se ha desatado una polémica por la propuesta del concesionario de Tobía Grande-Puerto Salgar de sustituir los túneles por vías a cielo abierto, reduciendo la complejidad de la obra.



El malestar principal surge porque, a diferencia de procesos pasados, el Invías licitó con diseños terminados, con el objetivo de que el contratante supiera a qué atenerse y no presentara cambios en los diseños.



La segunda fuente de inquietud son las consecuencias legales que pueda tener un cambio en el trazado, ya que los proponentes que no ganaron el contrato podrían demandar.



La tercera se refiere a que no habrá un punto de comparación en materia económica para evaluar lo que le representaría al concesionario hacer la vía a cielo abierto. Esto se debe a que en este tipo de contrato, no se exige presentar el modelo financiero del proyecto en el momento de la licitación. Y la última, pero no la menos importante, tiene que ver con las implicaciones en las relaciones con el Banco Mundial, que le otorgó a la Nación un crédito por US$137 millones para la realización de esta obra.



Frente a los dos primeros puntos, el Ministerio de Transporte decidió someter a consideración de la Sociedad Colombiana de Ingenieros el estudio del nuevo diseño y acatar su concepto sobre la conveniencia o no de la vía a cielo abierto, desde el punto de vista del usuario. Y en caso de que la propuesta tenga el visto bueno de la SCI, sólo autorizaría los cambios si hay un arreglo jurídico con los proponentes que perdieron la licitación. El tercer punto genera una dificultad adicional para el arreglo con los "perdedores", ya que va a ser muy difícil demostrar con cifras creíbles para ellos, que el contratante no va a sacar partida extra del cambio de diseño. En cuanto al último punto, Mauricio Cuéllar, oficial de proyectos del Banco Mundial, explicó que la entidad apoyará los cambios en el diseño siempre y cuando haya un concepto técnico favorable y no cambien las responsabilidades contractuales ni la repartición de riesgo.



La decisión que se tome en torno a este caso va a sentar un precedente para los contratos que se firmen en adelante. De ahí la importancia de la claridad y el manejo que se le dé al asunto, porque ante cualquier asomo de duda no sólo se perdería credibilidad en el sistema de concesiones, sino que se podría someter la vía a una "parálisis" legal.



Los proyectos



Las carreteras de primera generación se montaron para garantizar acceso a las ciudades principales. Las de segunda generación fueron más ambiciosos. Tobía Grande-Puerto Salgar-San Alberto conectará Bogotá con Santa Marta en unas 10 horas, mientras que la Malla Vial del Valle unirá este departamento con el Eje Cafetero.



Este gobierno sacará a concesión la tercera generación, que corresponde a corredores viales que unen troncales o transversales y que conectan el interior con los puertos. Briceño-Tunja-Sogamoso, la Malla Vial del Caribe-Bolívar-Sucre y Barbosa-Bucaramanga-San Gil deben salir a licitación para escoger la banca de inversión en los próximos meses. En el caso de Buga-Buenaventura, Bogotá-Girardot-Ibagué, se espera que salgan a licitación antes de fin de año.



En la parte contractual, estos proyectos mantienen una línea muy parecida a los de segunda generación y las innovaciones corresponden a la financiación en el mercado de capitales, la entrega al licitante de la responsabilidad de proponer la estructura tarifaria, presentar estudios socioeconómicos, auditorías financiera y de tráfico, y elaborar programas de seguridad vial.



Aunque en teoría en las nuevas concesiones se corrigieron los errores cometidos en el pasado, que hoy tienen en aprietos a más de un empresario, queda en el aire el temor de que se repita la historia de los líos de liquidez.



Para el gobierno esto no va a suceder, porque los estudios de tráfico son más sofisticados y porque el redimensionamiento de diseños como Briceño-Sogamoso-Tunja y Bogotá-Girardot-Ibagué permitirá que se repartan en el tiempo las inversiones necesarias para construir la vía, adecuándolas a las necesidades de tráfico.



Para poder asegurar el cumplimiento de las metas del Plan de Desarrollo y garantizar que los nuevos proyectos no empiecen a demandar recursos extra, se necesitará que el Estado haga cumplir los compromisos que adquieren empresarios y comunidades. También será urgente una reestructuración en el sistema de avalúos y compra de predios, ya que el mecanismo actual ha sido uno de los grandes responsables de los sobrecostos generados por este concepto.



El sistema de concesiones ha sido la gran revolución de la inversión pública de Colombia en la década de los 90. El gobierno tiene en sus manos la responsabilidad de mantener la credibilidad en el esquema de concesiones viales y de demostrar que aprendió de errores pasados y es capaz de garantizar que los nuevos proyectos no se van a convertir en una fuente de demanda de recursos públicos o en la quiebra de las empresas.
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