| 5/28/2010 12:00:00 AM

Consejos comunales: buena participación, baja ejecución

El escenario de decisión preferido por el Presidente ha fortalecido las expresiones de democracia participativa, pero no ha logrado trascender del todo el ámbito de las promesas incumplidas. El sector de infraestructura es el más rezagado en cumplimiento de compromisos.

El sábado 22 de mayo, el presidente Álvaro Uribe encabezó en Florencia, Caquetá, el consejo comunal número 290 de sus ocho años de gobierno. Sin que el mandatario delegara la conducción del certamen que mejor refleja el estilo de su administración, el consejo de ese día se salió un poco del formato tradicional en el que Uribe dialoga frente al público y las cámaras de televisión con gobernadores, alcaldes, subalternos y espontáneos. Ese día la voz cantante la llevarían el ministro del Interior, Fabio Valencia, y los funcionarios encargados de hacer un constante seguimiento al cumplimiento de los acuerdos adquiridos con las comunidades en esos foros.

Ese cambio de dinámica confirmó la llegada de la hora de los balances. A dos meses de ser relevado por su sucesor, Uribe está dándole la forma final a un informe de rendición de cuentas que presentará en breve y en el que dibujará el perfil social que, según él, han tenidos sus Consejos Comunales y en el que defenderá ese mecanismo -tildado de populista por sus contradictores- como uno de los escenarios que mejor se atiene a la filosofía de la democracia participativa.

Varios de los colaboradores que habitualmente lo acompañan en ese escenario no fueron ese día a Florencia porque se quedaron en la Casa de Nariño para seguir con la febril tarea de consolidar cifras y balances desagregados por Ministerios y Entidades Territoriales. Uno de los puntos centrales del balance dirá que los compromisos de obras y realizaciones adquiridos en los Consejos se han cumplido en un 70% y que el 30% restante transcurre dentro de los plazos razonables de ejecución, según Ana María Muñoz, funcionaria de la Alta Consejería Presidencial para la Competitividad y las Regiones.

El balance recavará, por ejemplo, en que los Consejos han permitido darle al gasto público un mayor énfasis social. Así, por ejemplo, las necesidades identificadas en su seno le permitieron al Gobierno apalancar recursos por $176.817 millones para garantizar la gratuidad de las matrículas de estudiantes de los niveles 1 y 2 del Sisbén, de aquellos que están en condiciones de desplazamiento o pertenecen a comunidades indígenas. Esa cifra es comparable con el volumen de los ingresos que anualmente recibe un organismo como el Fondo Nacional del Café.

Resultado del mismo esquema participativo fueron también, desde la perspectiva oficial, la distribución de recursos por $360.834 millones para programas de asistencia y ayuda a la primera infancia durante 2009, suma similar a la que recibirá por concepto de regalías petroleras el departamento del Meta, uno de los principales productores. Los avances del Plan Departamental de Aguas y la cobertura de los programas de Acción Social merecerán capítulos especiales.

Otro componente con rasgos optimistas en el balance está relacionado con los compromisos derivados de los Consejos para el programa de Banca de las Oportunidades. Allí se proclamará como exitosa la cifra de 5,4 millones de créditos por $16,2 billones de pesos otorgados a pequeños empresarios entre agosto de 2006 y marzo de 2010.

La otra cara de la moneda

Sin embargo, por auspiciosos que sean los balances y las proyecciones de obras "concertadas" por el Gobierno en ese escenario de participación, el presidente Uribe tendrá que apelar a mejores argumentos y pruebas palmarias para demostrarles a quienes lo cuestionan que los Consejos Comunales no han impactado negativamente el manejo del gasto público. También, que no han comprometido vigencias futuras por fuera de los cánones constitucionales o no han eludido el paso por filtros como el Conpes y el Confis.

Una de las críticas más sensibles se refiere al hecho de que, por el prurito de demostrar que el cumplimiento de los compromisos será alto, el Gobierno ha atado buena parte del gasto previsto a vigencias futuras, cuyas previsiones, a nivel general, se acercan a los $27 billones entre 2011 y 2017, según el director del Departamento Nacional de Planeación (DNP), Esteban Piedrahita.

Entre los críticos de esos esquemas de manejo del gasto público se encuentra el ex ministro Juan Camilo Restrepo, quien recuerda que el artículo 339 de la Constitución señala unas pautas concretas para que las obras públicas de especial interés sean incorporadas al Plan Nacional de Desarrollo y para que los recursos necesarios para su ejecución sean contemplados en el plan de inversiones. Para él, el comprometimiento de vigencias futuras, como está planeado, no constituye un ejercicio responsable y ha sido incluso motivo de enfrentamientos en el seno del Gobierno, como el que resultó de los ataques lanzados por el Ministro de Obras y Transporte, Andrés Uriel Gallego, contra el DNP.

La controversia tuvo que ver con el retraso de las obras de infraestructura vial contempladas en la segunda fase del plan Proesa. El Ministro le reprochó al DNP una supuesta tardanza en la aprobación de las vigencias futuras e hizo patente así la urgencia de financiar un conjunto de troncales y derivaciones de estas que en realidad fueron proyectadas durante la recta final del Gobierno. Aunque la polémica no guarda relación directa con los Consejos Comunales, 40% de las obras fijadas como tareas en su seno serán financiadas con vigencias futuras, según se desprende de los propios balances y perspectivas del Ministerio.

Ricardo Bonilla, profesor y miembro del Centro de Investigación para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional, considera que estas decisiones denotan una marcada improvisación que se suma al hecho de que los compromisos adquiridos por el Gobierno en los Consejos no se cuantifican objetivamente, por lo cual su cumplimiento resulta difuso. Para su colega, el fiscalista Jorge Armando Rodríguez, las decisiones sobre proyectos de gasto público deben ser analizadas técnicamente y esto no siempre ocurre en escenarios de ese tipo, por participativos que resulten.

A la lista de dudas se suman la legalidad y conveniencia de que el Gobierno afecte los presupuestos de la descentralización y, por ese camino, pueda estar llevando a las Entidades Territoriales a apartarse de la prohibición de comprometer las vigencias en sus proyecciones de gastos y en las concesiones para la construcción de obras públicas.

Urgencias y rezagos

En este contexto, las metas fijadas y los compromisos adquiridos por el Gobierno en los Consejos Comunales se han visto afectados en esta recta final del mandato de Álvaro Uribe. Uno de los sectores más afectados por el incumplimiento de metas es el de obras públicas y transporte; su Plan 2.500, concebido para construir, pavimentar y rehabilitar 3.125 kilómetros de carreteras secundarias y terciarias, ha demandado recursos por $1,7 billones y aún está en 60% de ejecución.

Si bien el balance oficial del Ministerio señala que hay un total de 2.474 kilómetros ejecutados, las adiciones que ha sufrido como consecuencia de los compromisos adquiridos en los Consejos han afectado tanto su financiación como su conclusión. Por obra de esos compromisos, las metas se han elevado a 5.980 kilómetros, de acuerdo con información de la Conferencia Nacional de Gobernadores y de la Federación Colombiana de Municipios.

El Gobierno ha tenido que apelar también a las vigencias futuras para garantizar la financiación de soluciones de transporte masivo, varios de los cuales sufrieron cambios en su concepción por exigencias surgidas en los Consejos. El presupuesto total del proyecto Metrolínea de Bucaramanga bordea ya los $495.000 millones, cuando inicialmente estaba proyectado en $275.000 millones. La Nación deberá aportar $132.000 millones y la entidad territorial un poco más de $148.000 millones con un previsible y fuerte impacto fiscal.

Por las mismas razones ha sufrido constantes reestructuraciones el programa para financiar el proyecto Transcaribe en Cartagena, que en tres años subió de $286.000 millones a $392.958 millones, de los cuales la Nación está comprometida a aportar $253.350 millones. Incluso el ensanche de Transmilenio para el municipio de Soacha, proyectado inicialmente en $83.000 millones, se acerca a $112.400 millones, de los cuales la Nación tiene el compromiso de aportar $78.000 millones. Recientemente la Alcaldía de la población se quejó de que, mientras las obras de Transmilenio avanzan a paso lento, se dilata la promesa de la construcción de un metrocable. La idea de ese metrocable, similar al que funciona en Medellín, surgió precisamente de un consejo comunal realizado el año pasado.

En lo único que se ha advertido prisa y diligencia es en los procesos de contratación. De acuerdo con cifras del propio Ministerio, hasta el 28 de febrero -la fecha más reciente de consolidación de la información- estaba contratada la construcción de 396,39 kilómetros para redes masivas (201,27 kilómetros de troncales y 195,12 de pre-troncales).

En las actas y memorias de los Consejos no solo hay evidencia de promesas que aún están en veremos, sino anuncios oficiales que resultaron infundados. Uno de ellos, seleccionado al azar dentro de la documentación consultada por Dinero, se produjo el 22 de enero de 2007, cuando el entonces director del Invías, Mauricio Ramírez Koppel, aseguró en Málaga (Santander) que el Plan 2.500 ya estaba financiado y que la administración disponía de los $1,8 billones que costaba ejecutarlo.

En ese escenario, en presencia del Presidente y del Ministro del Transporte, el director del Invías produjo una sentencia que pronto se convertiría en promesa incumplida: "El proyecto ya no es un plan financiado a siete años, sino a los 24 meses que van a durar las obras. De manera que esto se puede decir que va a ser una realidad". 24 meses después la ejecución era apenas del 38,1%.

En el mismo escenario, Gallego manifestó que en la primera fase del Plan 2.500 se estaban invirtiendo $75.000 millones en los corredores viales principales en Norte de Santander, considerados vitales para los habitantes de la provincia de Málaga; dijo que en el corredor Cúcuta-Pamplona-Málaga se estaban haciendo inversiones por $45.000 millones; y por $30.000 millones en el corredor Cúcuta-Ocaña y Pamplona-Cuesta Boba. Tres años después ninguna de esas obras ha sido terminada.

En el inventario de obras inconclusas, de las perfiladas entonces, figuran el anillo vial Floridablanca-Ruitoque, de 12 kilómetros; la vía Cimitarra-Puerto Araújo, de 20 kilómetros; la Troncal del Magdalena a Puerto Parra, de 10,7 kilómetros; y la Troncal del Magdalena, de La Albania hasta La Llana, con la bifurcación hasta San Vicente de Chucurí y el Carmen de Chucurí, de 30 kilometros. También las vías La Paz-Chipatá, de 12,5 kilómetros; Los Curos-Málaga, de 25 kilómetros; Puente Toná-Matanza, de 15 kilómetros; San Gil-Mogotes, de 22 kilómetros; Charalá-La Cantera, de 7,8 kilómetros; Zapatota-Girón, de 13 kilómetros; y La Belleza-Jesús María, de 12,5 kilómetros.

Provenientes de los 32 departamentos han sido recibidas en el Sistema Nacional de Quejas y Reclamos durante los últimos tres años, un total de 324 protestas por posible incumplimiento de los compromisos pactados en los Consejos Comunales. Los datos disponibles en el Sistema Integrado de Gestión de Gobierno relacionan respuestas concluyentes a 124 de ellos.

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