| 8/1/1994 12:00:00 AM

SERVICIOS PÚBLICOS: ¿Valdrán dos habas?

La nueva ley sobre servicios públicos constituye un verdadero revolcón. Introduce un modelo "empresarial" de organización de los servicios.

Alonso Quijano, el Bueno y notable tratadista español de administración de empresas, dijo en el siglo XVI: "Oficio que no da de comer a su dueño no vale dos habas". Inspirada en esta enseñanza, la Ley 142 de 1994 sobre servicios públicos domiciliarios, procura, en primer término, que los servicios públicos tengan dueños y, además, que los dueños puedan comer con lo que los servicios públicos producen. ¿Y para qué semejante revolcón? Para que la gente tenga, al fin, en Colombia, servicios públicos -agua, alcantarillado, aseo, electricidad, gas combustible, teléfono en forma continua, económica y de calidad aceptable.

Durante la segunda mitad del siglo XX, la prestación de los servicios públicos se convirtió, en Colombia, primero de hecho, y luego de derecho, en un monopolio del Estado. Hasta que los constituyentes de 1991 dijeron, en forma expresa, que no podrá haber monopolios estatales sino como arbitrio rentístico; y que los particulares pueden prestar servicios públicos. Se abrió la puerta, pues, para que las empresas de servicios públicos no sean sólo del Estado, que es casi como decir de nadie, o de sus sindicatos, y pasen a tener dueños, que es como. decir dolientes.

La ley promueve un modelo "empresarial" de organización de los servicios públicos. Estimula a los municipios a organizar empresas industriales y comercia les, bajo la forma de sociedades por acciones, para prestar los servicios públicos. Induce a los establecimientos públicos a transformarse en este tipo de empresas aunque permite que, en algunos casos, no expresen su capital en acciones. Busca, con ello, crear una cultura de eficiencia administrativa; facilitar en el sector la movilidad de los capitales, públicos o privados, y las privatizaciones, cuando el Estado las considere conveniente. Busca, finalmente, despolitizar las entidades que prestan servicios públicos; evitar que sigan siendo, como se d de los faros en Inglaterra, edificios altos en donde el gobierno mantiene una lámpara y un amigo de un político.

Empresas de servicios públicos serán no sólo las que le vendan a usted el agua, la luz, el gas, o la posibilidad de llamar por teléfono: también las que transporten el gas por gasoducto, y las que tengan o posean redes de interconexión eléctrica. Y, por supuesto, las que lean los medidores, distribuyan las facturas, transformen los desechos, hagan las conexiones, y operen las redes. La ley definió en forma intencionalmente amplia el concepto de "servicios públicos domiciliarios".

Por razones sociales es indispensable aumentar la cobertura y la calidad en los servicios públicos. Es muy difícil hablar de "dignidad humana" a quienes no disponen de agua potable, o de alcantarillado. Pero, por supuesto, -hay importantes razones económicas para buscar el mismo propósito. En el mundo de los servicios, que es el mundo del mañana próximo, la falta de comunicaciones telefónicas, o su alto costo, puede convertirse en una barrera considerable para el desarrollo. La Ley 142 de 1994 reconoce, entonces, implícitamente, que para ampliar la cobertura y mejorar la calidad de los servicios públicos será necesario vincular mucho más capital al sector. Por eso la ley quiso remover los obstáculos legales a la inversión en servicios públicos, y contribuir a que ésta fuera rentable. Porque los oficios que no dan de comer a sus dueños no valen dos habas.

Cualquiera que tenga dinero, que desee tomar el riesgo, y que sea capaz de encontrarse unos socios, podrá ser dueño de una empresa de servicios públicos. Es este uno de los principios básicos de la Ley 142 de 1994. La "libertad de entrada". No habrá superintendente, alcalde, gobernador o ministro que pueda exigir exámenes de limpieza de sangre, ni de adecuación de capital, ni de legalidad de estatutos, para que alguien organice su empresa de servicios públicos. Podrán pedirle, sí, como a todo hijo de vecino., que respete ciertas reglas de protección ambiental, o de urbanismo, y que se comprometa a tapar los huecos que abra. Y podrán exigirle que, si va a vender agua tratada, consiga con la Corporación Autónoma respectiva el agua natural; o que si va a acceder al espectro electromagnético adquiera una concesión. De allí en adelante debe ser el mercado, y sólo el mercado, quien diga si el empresario de servicios públicos, que tuvo libertad de entrada, puede quedarse o si va de salida.

¿Existe acaso un "mercado" de servicios públicos? Sin duda, hay demanda de servicios públicos. Pero ¿cuántos oferentes puede haber? La respuesta depende del servicio del cual se esté hablando. En materia de telefonía, por ejemplo, la

competencia es una realidad en muchos países del mundo. Se requiere un acto torpe de las autoridades, como en el caso colombiano de la telefonía celular, para impedir que haya genuina competencia en este servicio; pero la ley de servicios públicos no toca, en principio, la telefonía celular. Hay también competencia por la electricidad "en bloque", y existen "bolsas" incipientes en las que se transan contratos de electricidad a corto plazo.

En empresas dedicadas a la facturación de los servicios públicos, a las conexiones, a la medición y servicios similares es apenas natural que haya competencia. En cambio, en servicios como el de alcantarillado y el de acueducto, quien primero llega adquiere tales ventajas que, de hecho, cierra las puertas a los competidores. Pero, aun así, si el Estado, que es hoy el gran propietario de la infraestructura de servicios, desea crear competencia, puede hacerlo abriendo licitaciones públicas para arrendar o conceder sus instalaciones por medio de. contratos de mediano plazo. Si el mercado de servicios públicos y la competencia no existen, hay que inventarlos.

La Ley 142 de 1994 sobre servicios públicos es, ante todo, una ley pro competencia. Y a quien primero pone el ojo es, por supuesto, a las empresas de servicios públicos que pertenecen al Estado. De ellas dice que no podrán recibir privilegios ni subsidios, distintos de los que la ley precisa; de otra manera, el empresario particular no querría tomar el riesgo de competir en esta actividad. Pero, de allí en adelante, para conseguir que la competencia entre empresas particulares, oficiales o mixtas sea limpia, hay una serie de reglas de aplicación directa e inmediata, para que no les ocurra lo que le sucedió a la. venerable Ley 155 de 1959: quedarse escritas.

La verdadera competencia supone, en principio, que cada empresario pueda fijar con libertad sus precios. La Ley 142 de 1994 no contiene una regla general de libertad de tarifas; se acepta, por el contrario, que existen varios factores naturales que tienden a limitar la competencia en el sector y que, por esto, justifican un control sobre los precios de quienes prestan los servicios públicos. El control no consiste, sin embargo, y por regla general, en que las autoridades fijen directamente los precios; pero sí en que establezcan fórmulas a las que deben ceñirse los empresarios. Estas fórmulas, a su vez, tienen que garantizar la "suficiencia financiera", es decir, la posibilidad de que un empresario' eficiente recupere costos y gastos, por la vía de las tarifas y, además,, a que haga una utilidad comparable, por lo menos, a la que habría obtenido en otros sectores económicos.

La Ley 142 de 1994 comprende que, en materia de servicios públicos, el principal riesgo consiste siempre en que algún funcionario quiera que el empresario financie, de su bolsillo, los subsidios a los usuarios. Por aquello de que siempre es fácil tener "sensibilidad social" cuando otros pagan por ella. De otra parte, la ley insiste, y no podía ser menos, en que ciertos usuarios de servicios públicos reciban subsidios. La ley, entonces, al definir las reglas sobre tarifas, cierra las puertas a la posibilidad de que se obligue al empresario de servicios públicos a financiar los subsidios. La ley advierte, una y otra vez, en consonancia con la Constitución Política, que los subsidios han de venir del presupuesto de las entidades públicas. Y, para que no falten recursos a esos presupuestos en los primeros años de aplicación de la ley, confirma la continuidad de las contribuciones que se habían creado en las empresas de servicios bajo el disfraz de "subsidios cruzados". Sólo que afirma, o mejor dicho, destapa, su naturaleza fiscal, para que los recaudadores de esas contribuciones tengan que dar cuenta de ellas, y para que sean los órganos de elección popular los que decidan quiénes reciben el subsidio y por qué valor.

La Ley 142 de 1994 suprime a los ministerios, por regla general, cualquier función regulatoria en materia de servicios públicos. Y los convierte en organismos de planeación física y financiera. Las funciones regulatorias pasan a tres comisiones" con amplias facultades; y para que puedan ejercerlas las dota de presupuesto y de independencia. Los ministros harán parte de ellas, pero con un influjo diluido. Con excepción, quizás, de la junta del Banco de la República, nada existe hoy en la administración pública colombiana que se les parezca.

La ley crea, igualmente, y así lo exigía la misma Constitución, una Superintendencia de Servicios Públicos. Que será, como deben ser las superintendencias, policía, y no legislador. Le crea, también, recursos presupuéstales suficientes. Y le da un bolillo grande: la posibilidad de tomar posesión de las empresas, cuando las amonestaciones, las órdenes y las multas no sean bastantes. Con un límite eso sí: no podrá imponer sanciones a las personas naturales sino cuando demuestre que ha habido culpa en su conducta. La llamada "responsabilidad objetiva", es decir, la que se impone por cualquier infracción, así no sea culpable, sólo podrá exigirse a las empresas.

Aunque hay otras leyes aplicables a los servicios públicos, especialmente en telecomunicaciones, y aunque acaba de expedirse la Ley 143 de 1994, relacionada con la electricidad, la Ley 142, por la amplitud de sus disposiciones, está llamada a convertirse en un elemento de integración y de interpretación en toda la materia. Venerables disposiciones del Código de Petróleos, por ejemplo, relativas al transporte de gas, resultan derogadas, en forma tácita, por la nueva legislación.

No sé si Alonso Quijano, el Bueno, notable tratadista español de administración de empresas, está en el cielo o en el infierno desde el siglo XVI. Pero sé que, en cualquier lugar que resida, comprende los motivos que tuvo el Congreso de Colombia para expedir la Ley 142 de 1994, sobre servicios públicos domiciliarios. Al fin y al cabo él enseñaba que "Dios sufre a los malos, pero no para siempre".
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