| 7/31/1998 12:00:00 AM

Guayabo negro en las regiones

En 1997 las regiones entraron en una fiesta de endeudamiento. Hoy, la deuda es tan grande que podría arrastrar en su caída a todo el sector financiero colombiano.

La deuda de los entes territoriales es el más reciente lío en los balances del sistema financiero. La deuda de los 33 departamentos y de los 1.074 municipios colombianos con el sector financiero supera los $3,5 billones, cerca del 14% del total de la cartera de los bancos.



De acuerdo con los indicadores establecidos por la Ley, el 100% de los departamentos y el 60% de los municipios se encuentran en la fase de endeudamiento crítico o "semáforo rojo", pues enfrentan serios problemas para pagar la deuda.



El impacto sobre el sistema sería monumental, en especial para los bancos, que tienen el 89% de esos pasivos. Solamente para provisionar la deuda del departamento del Valle las entidades financieras tendrían que dedicar recursos equivalentes a 8 veces las utilidades de todos los bancos a mayo de este año.



Descache bancario



La debacle de la deuda territorial es uno de esos ejemplos clásicos, de libro de texto, en los que nadie entiende cómo un problema pudo avanzar tanto y tan rápido, a la vista de todos los interesados.



Si bien la deuda venía creciendo desde 1993, fue a partir del segundo semestre del 96 y durante 1997 cuando estos empréstitos alcanzaron su cima. En ese momento se reunieron unas condiciones de mercado que aceleraron el endeudamiento.



Se está estudiando como salida una especie de Plan Brady para las regiones, convirtiendo la deuda en papeles negociables. Pero queda poco tiempo para actuar.



Para el sector financiero, el principal problema en 1997 era encontrar a quién darle recursos. La abundante liquidez que se registró durante una buena parte del año no logró ser absorbida por los clientes de banca personal y banca empresarial. Las entidades territoriales comenzaron a ser muy atractivas por su capacidad para demandar grandes volúmenes de crédito en operaciones que requerían relativamente pocos trámites.



Las bajas tasas de interés facilitaban toda la operación, pues en ese momento la tasa DTF se acercaba al 23% y se ofrecían créditos incluso a DTF + 2,3%.



Sin embargo, las colocaciones fueron acometidas en la mayoría de los casos por el mismo equipo de analistas de crédito que manejaba la banca comercial, quienes desconocían los intríngulis de la cosa pública. Muchos municipios y departamentos se encontraban en ese momento en "semáforo verde" en los términos de la ley 358 del 97 que rige el endeudamiento territorial. Esto significa que su indicador de liquidez ­la relación entre intereses y ahorro operacional­ era inferior a 40%; y el de sostenibilidad de la deuda ­deuda total frente a ingresos corrientes­ estaba por debajo del 80%. Bastaba presentar a las entidades crediticias los presupuestos de ejecución del año anterior, los indicadores de capacidad de pago y los flujos de caja, para responder por el crédito. Como garantía, prácticamente todas las entidades pignoraron diferentes rentas territoriales a favor de los bancos. Y todos quedaron tranquilos.



Pero quedaron por fuera del análisis otros indicadores que ya mostraban altos niveles de riesgo, como la reducción en los recaudos tributarios y el incremento en los gastos de funcionamiento, lo que habría alertado a los prestamistas sobre el inevitable aterrizaje en el déficit. De acuerdo con una muestra de 9 departamentos, analizada por la DAF, Dirección de Apoyo Fiscal del Ministerio de Hacienda, el déficit total en esas entidades durante 1997 llegó a $164.712 millones, cifra que, proyectada para el resto de entidades del orden departamental, arrojaría un resultado superior a los $600.000 millones en déficit.



A tomar trago para financiar el Valle.

Un gesto simbólico para pasar el guayabo de la deuda.



Por otra parte, prácticamente todos los bancos otorgaron los préstamos sin constatar la calidad de las garantías que les daban. Ahora está quedando en claro que muchos entes presentaban el mismo certificado de capacidad de endeudamiento en varias entidades bancarias. En otras palabras, pignoraron las mismas rentas en favor de diferentes beneficiarios. Los bancos cometieron muchos errores en el manejo de esta situación, pero quizás el más grave fue percibir que este negocio podía considerarse como riesgo Nación, cuando en realidad la Nación no garantiza estos créditos y el riesgo era de tipo municipio o departamento.



Y, por su parte, la Superbancaria no asumió un control suficiente sobre la cartera oficial de los bancos. Según la normatividad, la misión de la Superbancaria es sancionar a quienes otorguen créditos a las entidades que, a pesar de estar en la fase de endeudamiento crítico, no tengan la autorización del Ministerio de Hacienda. Pero al no ir más allá, buscando anticipar el problema, la Super contribuyó a mantener la idea de que éste era un excelente frente comercial en el que los riesgos estaban bajo control.



Fiesta territorial



Buena parte de la responsabilidad les corresponde a los gobernadores y alcaldes que terminaron sus mandatos en diciembre de 1997 y a los entes de control (contralorías, asambleas departamentales y concejos municipales) que no ejercieron con rigor su tarea.



Ante el creciente déficit, el endeudamiento era la vía más expedita para conseguir recursos para cumplir las promesas hechas a la población, para demostrar eficiencia o para generar simpatía hacia el candidato de la misma corriente política.



Otros mandatarios renegociaron las deudas con los bancos antes de dejar sus puestos, como un mecanismo para evitar que la bomba fiscal estallara en los primeros meses de este año. Ese fue el caso de Villavicencio, en donde la administración saliente reestructuró $7.500 millones que le debía al BanColombia. El saldo total de la deuda está en $13.000 millones y el municipio afronta este año un déficit de $6.500 millones, por lo que siguen buscando una manera para reestructurar de nuevo los pasivos.



Los mandatarios salientes se endeudaron para cumplir sus compromisos en materia de desarrollo. Balance financiero departamental



En el Valle, el gobernador Gustavo Alvarez Gardeazábal ha buscado comprometer a toda la región en el lío de la deuda e invitó a los vallecaucanos a consumir más Aguardiente Blanco, con el fin de incrementar las rentas de la región. Aunque ese gesto le generó un llamado de atención de la Comisión Nacional de Televisión, logró que la gente se fijara en los límites que enfrentan los departamentos para generar ingresos, pues sus rentas provienen casi exclusivamente del "vicio": licor, cigarrillo, lotería y cerveza.



Planeación Nacional ha encontrado que, además, el contrabando ha golpeado fuertemente los ingresos departamentales, pues ha impedido incrementar el recaudo por el consumo de los productos gravados. Y los recursos obtenidos de esas fuentes son destinados a gasto social, sobre todo a salud, lo que limita su uso en otras áreas de inversión para equilibrar las finanzas.



Las emisiones de títulos valores, que constituyen otra opción para generar recursos, son dispendiosas en términos de tiempo y dinero. En tiempos recientes, además, han comenzado a ser vistas con malos ojos en el mercado, a causa del incumplimiento en los términos de los contratos por parte de entidades como el municipio de Itagüí.



Por último, si bien los municipios tienen un amplio campo de acción en el cobro de impuestos (timbre, predial, industria y comercio, valorización...), los gobernantes se han abstenido de utilizar esta vía por temor a sus costos políticos y sociales.



El sobreendeudamiento no permitirá concluir las obras iniciadas ni adelantar los planes de los nuevos gobernadores y alcaldes. El margen de maniobra se redujo al mínimo.



El problema explota ahora, cuando la DTF ha subido de 23% a 34% y el freno de la economía ha afectado la generación de ingresos. La misma deuda que podría parecer pagable hace un año se ha convertido hoy en un problema mayúsculo.



Dura cura



El sector financiero ya está tomando conciencia de la magnitud del problema, que podría resultar irreparable en los casos de los departamentos más pobres que no tienen con qué responder. Por ahora, una comisión integrada por siete bancos y representantes del Valle está estudiando una salida para el sobreendeudamiento de esa región, que podría ser aplicable en todo el país.



Ese puede ser el ejemplo para las demás entidades emproblemadas con la deuda. Con el compromiso de un saneamiento fiscal se empezarían a estructurar instrumentos financieros para manejar el crédito y limitar su impacto sobre los balances de los bancos.



En 1997 la deuda parecía el mejor negocio para los departamentos: amplia oferta, pocos trámites y bajas tasas de interés. Pero las cosas cambiaron en 1998.



Este esquema aplica los mismos principios utilizados hace diez años para resolver la crisis de la deuda latinoamericana. La idea es no limitarse a reestructurar la deuda, sino hacer un completo ajuste de las finanzas. Los entes territoriales tendrían que comprometerse a reducir gastos y buscar nuevas fuentes de ingreso. A la luz de estos compromisos, los bancos tendrían que facilitar la renegociación de las obligaciones y castigar su mala evaluación del riesgo. La Nación tendría que actuar como supervisor de todo el proceso.



Siguiendo el esquema del Plan Brady, la deuda actual se convertiría en títulos transables en el mercado, una especie de Bonos Brady, lo que permitiría flexibilizar tasas y plazos. Al transarse en el mercado, además, sus precios reflejarían la calidad del ajuste puesto en práctica por cada una de las entidades. Los títulos serían emitidos en firme, para asegurarles un mercado, para lo cual necesitarían excelentes garantías. En lugar de pignorar rentas, se podrían conformar fiducias sobre ellas y sobre otros activos de los entes territoriales, que serían puestos en venta.



El atractivo de los títulos en el mercado secundario podría aumentar si se utilizaran como medio de pago de impuestos y otras obligaciones con el departamento. Para los bancos esto traería ventajas adicionales, porque podrían sustituir cartera por inversión y no tendrían que hacer provisiones.



Otra alternativa serían los créditos indexados. Con ellos, la entidad deudora podría hacer los abonos de deuda de acuerdo con su flujo de caja y capitalizar el resto, con la posibilidad de incrementar las cuotas en la medida en que mejore la caja.



Una posibilidad que actualmente está estudiando el Valle es sustituir el crédito interno por deuda en dólares. Sin embargo, esa opción introduce un riesgo cambiario y, además, requiere la garantía Nación para encontrar una entidad prestamista.



El problema de la deuda territorial es tan grande que podría llegar a precipitar una crisis financiera. Para evitar el peor desenlace, es necesario que todos los afectados actúen con rapidez en forma conjunta, pues este problema supera las posibilidades de acción de un solo banco o un solo departamento.



Los instrumentos están a la mano. Lo que se necesita es voluntad política y capacidad de liderazgo, tanto en el sector público como en el sector privado. Aún hay tiempo para actuar, pero se está agotando rápido.
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